III OSK 3666/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1311/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...]" oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1311/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na skutek skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie [...]" stwierdził nieważność § 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 Załącznika do zaskarżonej uchwały. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Rada Miejska w [...] i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 19901. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713), dalej "u.s.g.", w zw. z 3 ust. 2 pkt 13, pkt 15 i art. 4 ust 2 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały - poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie uprawnia organu stanowiącego do określenia: wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa w miejscach publiczny i określenia w regulaminie utrzymania porządku i czystości obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku w zakresie wyprowadzania psa w kagańcu lub na smyczy a w przypadku psów rasy uznanej za agresywną na smyczy i w kagańcu; wymagań w zakresie zapewnienia zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz współdziałania z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie. W oparciu o przytoczony zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodzić się należy ze wskazaniem, że usuwanie padłych zwierząt uregulowane jest w wielu aktach prawnych m.in. w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych oraz w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, jednak taki stan prawny nie wyklucza ani nie ogranicza uprawnień przyznanych radzie gminy na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określonych w art. 3 ust 2 pkt 15 tej ustawy do unieszkodliwiania padłych zwierząt. Podkreślił, iż § 20 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu organ stanowiący nie ustalił zasad postępowania z padłymi zwierzętami w sposób prawnie niedozwolony, tj. wykraczający poza delegację ustawową. Określił on jedynie przypadki, w którym na gminie ciąży obowiązek unieszkodliwienia padłych zwierząt stosując wykluczenie, tj. wymieniając inne przypadki, gdy taki obowiązek ciąży na innych osobach lub podmiotach. W ocenie Rady Gminy za chybione należy uznać także ustalenia wyroku dotyczące nieważności § 20 ust. 1 pkt 1 obejmujący wyprowadzania psa w kagańcu lub na smyczy a w przypadku psów rasy uznanej za agresywną na smyczy i w kagańcu. Sąd nie wziął pod uwagę, że tak określony nakaz nie jest bezwzględny, ponieważ ten sam przepis wskazuje, że dopuszcza się prowadzenie psa bez smyczy pod warunkiem, że właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad zachowaniem psa. Uznany za nieważny przepis przyznaje pierwszeństwo ocenie dokonanej przez właściciela lub opiekuna jak zachowa się pies, który został wyprowadzony i jest pod jego opieką ze względu na znane tej osobie reakcje psa na otoczenie, w tym bodźce zewnętrze jak hałas oraz obecność i zachowanie innych ludzi a także ze względu na kondycję, masę i zdrowie psa. Za nieracjonalne i nieznajdujące uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa należy uznać twierdzenia o konieczności zróżnicowania obowiązków utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów. Brak takiego rozróżnienia lub wyłączenia skutkowało stwierdzeniem nieważności § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że różnica w nakazie zakładania kagańca lub prowadzenia psa na smyczy wobec psa rasy uznanej za agresywną w stosunku do innych psów wynika z tego, że rozróżnienia w zakresie ras dokonano w art. 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. Podniósł, iż kwestionowany w skardze § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu uwzględnia cechy osobnicze zgodnie z upoważnieniem wskazanym w art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. określając wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa w miejscach publiczny. Nie narusza tym samym zapisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w szczególności co do zasady proporcjonalności. Wyjaśnił także, że rozróżnienie, jakiego dokonano w zaskarżonym § 20 ust. 1 pkt 1 ma charakter obiektywny i zgodne jest z powołaną ustawą o ochronie zwierząt, bowiem ograniczyła ona w określonych prawach zgodnie z art. 31 Konstytucji obywateli będącymi właścicielami psów ras uznanych za agresywne nie formułując takich samych ograniczeń dla innych ras i psów ras mieszanych. W konsekwencji zapisy Regulaminu utrzymania porządku i czystości w zakresie wyprowadzania psów, w tym psów ras uznanych za agresywne wprowadziła czynnik obiektywny mający odzwierciedlenie w przepisach powszechnie obowiązujących przy nakazaniu wyprowadzania psów po spełnieniu określonych warunków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie kontroli sądu administracyjnego poddana została uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...], która bezspornie jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713) gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym są uchwalane w formie uchwał. Delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 4 ust. 1 u.c.p.g. stanowiący, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Wyliczenie elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w tej uchwale muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów wymienionych w ust. 2 art. 4 u.c.p.g. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku ustawodawca, w skonstruowaniu delegacji ustawowej, posłużył się sformułowaniem: "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Takie też stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12, LEX nr 1291950, 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2058/11, LEX nr 1152130, 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10 LEX nr 597353). Mając na względzie powyższe wywody zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Rada Miejska w [...] bez należytej podstawy prawnej, określiła obowiązki zawarte w § 20 ust. 2 i 3 regulaminu dotyczące obowiązków związanych z usunięciem padłych zwierząt. Należy zaznaczyć, że przepis art. 3 ust. 2 u.c.p.g. nakłada na gminy obowiązek zapewnienia budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części (pkt 2 lit. c) oraz zapewniania zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz współdziałania z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie (pkt 15). Materia postępowania z padłymi zwierzętami - czy szerzej zwłokami zwierzęcymi - zawarta jest również w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2020 r., poz. 1421). Zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Odpadów w postaci zwłok zwierzęcych dotyczy też rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. (Dz.U.UE.L z 2009 r. Nr 300, poz. 1), ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Wobec tego zasadne jest stwierdzenie, że w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Zauważyć trzeba, że powyższe kwestie reguluje nie tylko ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ale również ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845) - art. 22 ust. 1. Przepis art. 22 ust. 1 tej ustawy stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości. Wobec tego zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami (por. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., II OSK 2462/15). Wskazać więc trzeba, że analizowany paragraf regulaminu został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, która zezwala na nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 13 i 15 oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w odniesieniu do stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności § 20 ust. 1 pkt 1 regulaminu. Zgodnie z postanowieniami tego paragrafu utrzymujący zwierzęta domowe zobowiązani są do wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, natomiast psa rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, dopuszcza się wyprowadzanie psa bez smyczy pod warunkiem, że właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem. Po pierwsze wskazać należy, że powyższe kwestie zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r., poz. 638), dalej "u.o.z.". Ponadto brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 (LEX nr 1971175), że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Trzeba przy tym podkreślić, że postanowienia regulaminu czystości i porządku nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Ponadto zaznaczyć należy, że z treści art. 10a ust. 3 u.o.z. wynika wprost zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Należy zwrócić także uwagę na treść art. 77 Kodeksu wykroczeń zgodnie, z którym "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do tego przepisu W. Kotowski stwierdza m.in., że: "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa" (W. Kotowski, Kodeks wykroczeń. Komentarz, LEX/el wyd. III, 2009 r.). Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w u.o.z., czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W u.o.z. przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym chorób) może zatem, w określonych sytuacjach, prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu czystości i porządku niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Zasadnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na okoliczność, że regulamin dopuszcza możliwość prowadzenia psa bez smyczy pod warunkiem, że właściciel lub opiekun sprawuje kontrole nad jego zachowaniem. Zwrócić jednak należy uwagę, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w zakwestionowanym paragrafie regulaminu jako zasadę ustanowiono obowiązek wyprowadzania psa rasy agresywnej na smyczy i w kagańcu, wyjątkiem zaś od tej zasady było dopuszczenie wyprowadzania psa bez smyczy. Podkreślenia jednak wymaga, że nie wprowadzono żadnego wyjątku, co do możliwości wyprowadzania psa rasy agresywnej bez kagańca, jak również nie dopuszczono aby psy innej rasy mogły zostać wyprowadzane bez smyczy i bez kagańca. Z zapisy regulaminu wynika bowiem, że także psy ras, które nie zostały uznane za niebezpieczne, jeżeli nie są wyprowadzane na smyczy to powinny mieć założony kaganiec. W związku z powyższym, okoliczność wprowadzenia tak nadmiernego ograniczenia, nieuwzględniającego potrzeb osobniczych, zdrowotnych i fizjologicznych zwierząt należy uznać jako przekroczenie zasady proporcjonalności, co uprawniło Sąd I instancji do stwierdzenie nieważności § 20 ust. 1 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.