I OSK 2184/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. i J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1038/17 w sprawie ze skargi B. K. i J.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...]. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Gl 1038/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę B. K. i J.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]marca 2017 r. [...] o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako pgr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącą - w dniu wywłaszczenia - własność S. S., ustalonego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1970 r. nr [...] wraz z ustawowymi odsetkami od daty prawomocności decyzji o wywłaszczeniu. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J.C. i B.K. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie: I. prawa materialnego a to : 1. art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez wywłaszczenie właściciela nieruchomości bez zapłaty stosownego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. II. przepisów postępowania, mających istoty wpływ na wynik sprawy, a to (cyt.): "1. art. 77 oraz art. 80 k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynika sprawy, a wyrażały się: 2. pominięcie wszelkich okoliczności świadczących na korzyść skarżących poprzez uznanie, że organ administracyjny nie musi przechowywać i dysponować potwierdzeniami wypłaty odszkodowania 3. przyjęcie za jedną z podstaw oddalenia skargi, że skarżący nie upominali się z należytą częstotliwością o wypłatę odszkodowania mimo, że brak wypłaty odszkodowania skarżący podnosili ponownie w 1991 r. oraz pisali w tej sprawie do rzecznika Praw Obywatelskich . Wszystkie odpowiedzi dla skarżących były odmowne co więcej wprowadzające w błąd, że ich roszczenie uległo przedawnieniu, 4. brak rozpoznania przez Sąd zarzutów sformułowanych w skardze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].08.2017r. a zwłaszcza zarzutów sformułowanych w pkt 2,3,4, skargi. 5. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego a to art. 7,8, 11 kpa poprzez nie ustosunkowanie się do istotnych zarzutów skargi oraz pobieżne rozpoznanie sprawy bez dokonania pogłębionej analizy dokumentów." Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący w wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz (cyt.): "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. 2. - zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej w myśl art. 182 § 1 PrPostAdm." W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które w części okazały się nieuzasadnione zaś w części zostały w ogóle niepoprawnie pod względem formalnym a także językowym sformułowane. W tym miejscu więc należy przede wszystkim wyjaśnić, że po to - w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej – ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595). W rozpoznawanej zaś sprawie, wprawdzie skargę kasacyjną należy uznać za dopuszczalną bo podpisała ją radca prawny, posiadająca pełnomocnictwo skarżących i wskazano w niej na naruszenie kilku przepisów prawa, tym niemniej skarga ta w przeważającej mierze nie została prawidłowo sporządzona. Przede wszystkim skarga kasacyjna wprawdzie precyzuje, które z wymienionych w niej zarzutów mają charakter materialnoprawny a które procesowy, ale już nie określa, w jaki sposób oba rodzaje przepisów zostały naruszone. Tymczasem – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – różna jest konstrukcja obu w/w podstaw kasacyjnych. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje zaś, ani w jaki sposób (poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) zaskarżony wyrok – jego zdaniem - naruszył prawo materialne, ani nie określa daty oraz miejsca publikacji ustawy materialnoprawnej, której przepis został uczyniony przedmiotem zarzutu. Ma to zaś w tym przypadku szczególne znaczenie, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami była wielokrotnie nowelizowana i posiada kilka teksów jednolitych. Odnośnie zaś zarzutów procesowych, autor skargi kasacyjnej wskazał m. in. na naruszenie art. 77 k.p.a., zapominając jednak, że artykuł ten składa się z czterech paragrafów i – stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - obowiązkiem osoby sporządzającej tego rodzaju skargę było konkretne określenie przepisu objętego zaskarżeniem. Wskazać również trzeba, że wprawdzie – po myśli uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) – przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach, ale w analizowanej sprawie, autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego skierował expressis verbis w stosunku do Sądu Wojewódzkiego a nie do organu (cyt.: "naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego a to art. 7,8, 11 kpa poprzez nie ustosunkowanie się do istotnych zarzutów skargi oraz pobieżne rozpoznanie sprawy bez dokonania pogłębionej analizy dokumentów)". Tymczasem Sąd Wojewódzki nie stosuje w ogóle przepisów procedury administracyjnej, gdyż w postępowaniu sądowym obowiązuje ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a w związku z tym nie można było – nawet co do zasady twierdzić - że to sąd administracyjny naruszył wspomniane wyżej przepisy art. 7,8, 11 k.p.a. Odnosząc się zatem wyłącznie do zarzutu, określonego jako naruszenie art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, skład orzekający uznał, że – dokonywana przez Sąd Wojewódzki pod tym katem – ocena zaskarżonej decyzji nie naruszała przepisów postępowania. Zaskarżoną decyzją, Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. [...] o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako pgr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącą - w dniu wywłaszczenia - własność S.S., ustalonego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1970 r. nr [...] wraz z ustawowymi odsetkami od daty prawomocności decyzji o wywłaszczeniu Pogląd ten podzielił następnie Sąd Wojewódzki podkreślając, że wobec upływu bardzo długiego okresu czasu od daty wywłaszczenia organy zasadnie przyjęły, że ustalenie faktu wypłacenia odszkodowania powinno być w tym przypadku oparte na całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a nie tylko na fakcie istnienia stosownego dowodu księgowego. Tym bardziej, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierały i nadal nie zawierają wymogu, aby dowód wypłaty, przyznanego decyzją odszkodowania, miał być dołączony do akt wywłaszczeniowych, w sytuacji gdy wypłatą odszkodowania zajmują się komórki finansowe podmiotu zobowiązanego do jego wypłaty, a nie organu orzekającego o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania. Zdaniem składu orzekającego, pogląd ten – w realiach rozpoznawanej sprawy – jest logiczny i przekonywujący zwłaszcza, że niespornym było, iż zobowiązane do wypłaty odszkodowania [...] Przedsiębiorstwo [...] w [...] (którego następcą prawnym jest uczestniczka postępowania [...] S.A. w [...]) dysponowało środkami na jego wypłatę oraz chciało je S.S. wypłacić. Trafnie przy tym w tym zakresie Sąd Wojewódzki wskazał na takie dowody jak: treść pisma radcy prawnego w/w Przedsiębiorstwa mgr F. F. z dnia 30 września 1970 r. skierowanego do jego Dyrektora, treść pisma tego Przedsiębiorstwa do K. K. z dnia 23 października 1970 r. (odnoszącego się też do ww. pisma radcy prawnego z dnia 30 września 1970 r.) z prośbą o nadesłanie stosownego zaświadczenia pozwalającego na wypłatę jednorazowo całej kwoty odszkodowania, a także treść powoływanego przez skarżących pisma K. K. do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 15 grudnia 1970 r. jak również treść informacji z Sądu Rejonowego w [...] z dnia 7 lipca 2017 r., z której jednoznacznie wynikało, że za okres 1970-1973 nie stwierdzono wpłat depozytowych dotyczących przedmiotowej sprawy. Analizując treść powyższych dokumentów logicznym zatem wydaje się wniosek wysnuty przez organy i Sąd I instancji, że skoro Przedsiębiorstwo [...] chciało wypłacić, przyznaną S.S. tytułem odszkodowania, kwotę [...] zł, a nie wpłaciło jej do depozytu sądowego, to faktycznie kwota ta została uprawnionej wypłacona. Okoliczność bowiem, że do początku stycznia 1971 r. S. S. odmawiała przyjęcia odszkodowania w ratach nie wyklucza faktu, iż w okresie późniejszym mogła je podjąć. Zasadnie także Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że skarżący nie wykazali w żaden sposób by po dniu 3 stycznia 1971 r. S. S. a następnie jej córka – K.K. występowały o wypłatę wspomnianego odszkodowania. Żądanie takie pojawiło się dopiero po 45 latach, licząc od dnia wywłaszczenia a po 13 latach, licząc od daty wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] maja 1992 r. o uchyleniu decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i umorzeniu postępowania (od której to decyzji Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w [...], wyrokiem z dnia 8 października 1992 r. sygn. akt SA/Ka 831/92,skargę oddalił). Powoływanie się zaś na wypowiedź zawartą w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1992 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a z której miałoby wynikać, że sporne odszkodowanie nie zostało odebrane z depozytu, nie miało racji bytu. Wypowiedź ta miała bowiem w tym przypadku jedynie znaczenie teoretyczne. Organ, odnosząc się do roszczenia o wypłacenie odszkodowania za wywłaszczony grunt, stwierdził bowiem jedynie, że (cyt.): " Obowiązujące przepisy nie przewidują wypłacenia nie odebranej, a pozostawionej do dyspozycji kwoty odszkodowania". Nie przesądził natomiast, że przyznana S.S. kwota odszkodowania nie została jej wypłacona. Za takim rozumieniem owej wypowiedzi Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] przemawia także fakt., iż – jak wyżej wspomniano - w świetle informacji z Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. kwota w/w odszkodowania nie została wpłacona do depozytu sądowego. W rezultacie należało zatem uznać, że ponieważ zaskarżona decyzja została wydana na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ, ocena tego materiału została dokonana wszechstronnie a przeprowadzone rozumowanie oparte było na zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to nie można było twierdzić, że decyzja ta naruszała ( i to w sposób istotny) art. 80 k.p.a. Tym samym nie można było również uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów procesowych. Nadmienić przy tym jednocześnie należy, że Sąd Wojewódzki nie ma obowiązku odnoszenia się do wszystkich treści podniesionych w skardze a jedynie do kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Przechodząc do oceny zarzutu materialnoprawnego, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przepis ten zatem stanowi podstawę do wydania decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, ale – z racji daty wejścia w życie ustawy w której się znajduje - dotyczy to tylko stanów faktycznych zaistniałych po dniu 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie w/w ustawy). Powyższe więc oznacza, że aby można było wydać decyzję o wywłaszczeniu i przyznać z tego tytułu odszkodowanie, decyzja ta musiałaby być wydana w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro zaś w analizowanej sytuacji wywłaszczenie miało miejsce w 1970 r. to już zatem tylko z tego powodu, zarzut oparty na powyższym przepisie nie mógł być uznany za skuteczny. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Wniosek o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania zgłoszony przez uczestnika postępowania nie mógł zostać uwzględniony z powodu braku stosownych podstaw prawnych.