I OSK 4066/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.R., J.R., M.R., A.R. i J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1365/17 w sprawie ze skargi B.R., J.R., M.R., A.R. i J.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...]solidarnie na rzecz B.R., J.R., M.R., A.R. i J.C. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r. II SA/Bd 1365/17, oddalił skargę B.R., A.R., J.R., J.C. i M.R. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z [...] września 2017 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2017 r. odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących za wywłaszczoną nieruchomość położoną w obrębie [...], powiat [...], oznaczoną numerem [...]. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości doszło w związku z zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] marca 1979 r., nr [...], na mocy którego przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka numer [...], o powierzchni 1.96 ha, będącą w tym dniu własnością J. i B. małżonków R., skutkiem czego z mocy prawa własność tej nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa z dniem ogłoszenia zarządzenia. Podstawę materialnoprawną dotyczącą ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.). Stosownie do art. 9 tej ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z uwzględnieniem postanowień ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Przepisem wykonawczym do ustawy z 31 stycznia 1961 r. było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 maja1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi. Przejęcie nieruchomości na własność Państwa następowało z mocy prawa z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na terenie konkretnej wsi. W wyniku zmiany organizacji podziału administracyjnego Państwa dokonanej na mocy ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym (Dz. U. Nr 16 poz. 91) ustalenie granic terenów budownictwa mieszkaniowego stało się kompetencją terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, w tym przypadku naczelnika miasta i gminy. Ustawa z 31 stycznia 1961 r., wskazując w art. 9 ust. 1, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – nie wskazuje, w jakiej formie owo ustalenie ma nastąpić, w szczególności, czy powinna zostać w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna. Tym niemniej, w myśl art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Sąd I instancji podzielił pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n. mają zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza obowiązek regulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy to spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo, że przepisy, na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały. Problem w niniejszej sprawie jest natomiast ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie doszło czy też nie do ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku przejściem na własność Państwa działki nr [...]. Organ, do którego wpłynął wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie, podjął działania w zakresie poszukiwania akt archiwalnych dotyczących postępowania o ustalenie odszkodowania, jednak pomimo poszukiwań w jednostkach samorządu terytorialnego, [...] Urzędzie Wojewódzkim, Archiwum Państwowym w [...] Oddział we [...] oraz Banku Spółdzielczym w [...] nie udało się pozyskać akt sprawy. Sąd I instancji podzielił ocenę organu, że strona postępowania nie złożyła żadnych dowodów potwierdzających żądania właścicieli dotyczące nieustalenia lub niewypłacenia odszkodowania za grunt przejęty pod budownictwo na terenie wsi, skierowane do właściwego organu, po wydaniu zarządzenia o przejęciu gruntu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy podjęły wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy. Organ, kierując stosowne pisma do wskazanych wyżej podmiotów o udzielenie informacji badał, czy w zasobach archiwalnych organów, adresatów pism znajdują się dokumenty (dokumentacja księgowo-finansowa) w sprawach o ustalenie odszkodowania dotyczące niniejszej sprawy i ustalił, że brak jest akt dotyczących ustalenia odszkodowań za grunty przejęte pod budownictwo mieszkaniowe na terenach wsi na mocy zarządzenia nr [...] z [...] marca 1979 r. Naczelnika Miasta i Gminy w [...]. Przepisy postępowania administracyjnego nie wypowiadają się ani w kwestii obowiązku przechowywania akt, ani w kwestii ewentualnego ich odtwarzania. Obowiązek przechowywania przez organ administracji akt sprawy jest natomiast konsekwencją ich zaliczenia do materiałów archiwalnych. W okresie, w jakim było prowadzone postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§ 10 ust. 1 lit c rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). W związku z treścią powyższych przepisów Sąd I instancji uznał, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość, nie można zatem czynić im zarzutu z powodu ich braku. W sytuacji zatem usprawiedliwionego (w świetle przepisów prawa) braku akt, przeprowadzenie dowodu na okoliczność nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty, podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie nie oznacza to jednak, że organy administracji powinny dowodzić faktu ustalenia/nieustalenia odszkodowania, bez uwzględnienia okoliczności braku jakichkolwiek źródeł dowodowych w tym zakresie oraz obowiązujących przepisów w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalenia terminów ich przechowywania. W tych okolicznościach nieuzasadnione są zarzuty strony skarżącej dotyczące nieustalenia odszkodowania, bowiem brak jest całkowicie dowodów (brak akt) na okoliczność ustalenia, czy też nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Skarżący również nie wykazali, aby właściciele gruntów upominali się o wypłacenie należnego im odszkodowania. Nie można z góry przyjmować, że w 1979 r. organy zupełnie zlekceważyły obywatela i nie przyznały mu odszkodowania. Zakładając natomiast brak wypłaty odszkodowania trudno wytłumaczyć brak jakiejkolwiek korespondencji kierowanej przez byłych właścicieli do organu w tej kwestii. Należy zauważyć, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony w 2016 r., a więc 37 lat po wydaniu zarządzenia, w wyniku którego doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa. Pomijając okres PRL ze względu na niedemokratyczne zasady panujące w tym czasie w Polsce (w tym również w roku 1979), to zastrzeżenia te nie dotyczą okresu późniejszego, tj. po 1989 r., kiedy właściciele gruntów, mogli z powodzeniem dochodzić swoich praw. Przy braku dokumentów przeciwnych w niniejszej sprawie należy domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie i – w ocenie Sądu – nic takiego założenia nie burzy. W tej sytuacji Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uznania za słuszne zarzutów skargi zarówno dotyczących naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 art. 80, art. 86 oraz art. 107 k.p.a., jak i prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 5 kwietnia 2018 r. II SA/Bd 1365/17, wnieśli B.R., A.R., J.R., J.C. i M.R. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 125 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 233 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy niedoszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,96 ha, przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenie Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] marca 1979 r. nr [...] i stanowiącą w momencie przejęcia własność J. i B.R.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 10 ust. 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasoby archiwalnego (Dz. U. z 1957 r., nr 12 poz. 66) poprzez niewłaściwe uznanie, że przepisy dotyczące 10-letniego terminu przechowania zasobu archiwalnego urzędów szczebla powiatowego stanowią podstawę do odmowy wypłaty odszkodowania na rzecz B.R. i spadkobierców J.R., podczas gdy pozostałe dowody zgromadzone w sprawie prowadzą do wniosku, że odszkodowanie to nigdy nie zostało byłym właścicielom wypłacone. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że ocena dowodów dokonana przez Sąd I instancji była dowolna, zaś zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na brak faktycznej wypłaty odszkodowania na rzecz K.M. Brak odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości należącej już wówczas do B. i J.R. jest bezsporne i w związku z tym organ winien zastosować art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 233 u.g.n., gdyż sprawa odszkodowania nadal pozostaje w toku. Pomimo braku w pozyskanych dokumentach jakiegokolwiek potwierdzenia wypłaty odszkodowania K.M., nie sposób zgodzić się z twierdzeniami Sądu I instancji w zakresie konieczności udowodnienia faktów negatywnych przez skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który w niniejszej sprawie stanowił podstawę prawną żądania zgłoszonego we wniosku z 12 lipca 2016 r., stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w przypadkach, kiedy odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie NSA pogląd, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania (zob. np. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., I OSK 908/16, LEX nr 2469196). Pogląd ten w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaakceptował także Sąd I instancji. W orzecznictwie podnosi się też, że aby skutecznie odmówić zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., organ administracji powinien wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości zostało faktycznie ustalone (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., I OSK 2164/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela co do zasady ten pogląd, jednak z pewnym zastrzeżeniem. W sytuacji bowiem, kiedy z uwagi na znaczny upływ czasu nie wszystkie fakty są możliwe do odtworzenia w kontekście wydania w przeszłości decyzji odszkodowawczej, ocena zaistnienia przesłanek materialnych musi być dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jednak prawidłowo zebranego (art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy obydwu instancji uznały, że na podstawie ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (dalej: ustawa z 1961 r.) nie wydaje się decyzji o odszkodowaniu. Organ I instancji stwierdził, że wypłata odszkodowania mogła być tylko sprawą rachunkowo-księgową, a organ odwoławczy, że brak było podstaw do wydawania decyzji zarówno o wywłaszczeniu jak i o odszkodowaniu, a odszkodowanie było wypłacane na podstawie wykazów odszkodowań za przejęte grunty, nie zaś na podstawie decyzji. Sąd I instancji stwierdził natomiast, że "Ustawa z 31 stycznia 1961 r., wskazując w art. 9 ust. 1, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – nie wskazuje, w jakiej formie owo ustalenie ma nastąpić, w szczególności, czy powinna zostać w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna." Powyższe stanowiska organów obydwu instancji, jak i Sądu I instancji, są w oczywisty sposób błędne. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z 1961 r. "Po objęciu gruntów w faktyczne władanie organ do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej wydaje decyzję, która powinna w szczególności zawierać: 1) ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, 2) ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, 3) wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania." Podstawa prawna do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, terminu jego zapłaty i wskazania osób uprawnionych, była zatem w ustawie z 1961 r. (art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3). Błędny pogląd organów w tym przedmiocie wpłynął na sposób prowadzenia postępowania dowodowego i mógł mieć wpływ na poczynione ustalenia. W pismach Starosty Włocławskiego wspomnianych wyżej przez Sąd I instancji, kierowanych do jednostek samorządu terytorialnego, [...] Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Państwowego w [...] Oddział we [...] oraz Banku Spółdzielczego, organ I instancji pytał o dokumentację finansowo-księgową dotyczącą wypłaty odszkodowania za działkę nr [...], a nie o decyzję administracyjną w przedmiocie ustalenia odszkodowania za tę działkę. To samo dotyczy zeznań świadków, którzy byli pytani nie o decyzję o ustaleniu odszkodowania, lecz o dokumenty związane z jego wypłatą. W przypadku braku dowodów z dokumentów, być może są jeszcze inne osoby pracujące w 1979 r. lub później w organie, który wydał zarządzenie nr [...], które można przesłuchać w charakterze świadków, na okoliczność wydania decyzji o odszkodowaniu. Ponadto, zgodnie z art. 86 k.p.a. "Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu." Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany pouczyć stronę o prawie odmowy poddania się przesłuchaniu i odmowy odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania (art. 83 § 3 k.p.a.). Nie wyklucza to możliwości nałożenia na stronę grzywny, o której mowa w art. 88 § 1, gdyż jest to przepis szczególny, który zapewnia stawiennictwo osób prawidłowo wezwanych (J. Borkowski [w:] Komentarz do k.p.a., 1989, s. 179). Natomiast w odniesieniu do strony, która bezpodstawnie odmawia złożenia zeznań lub odmawia odpowiedzi na pytania, nie mogą być stosowane środki przymusu przewidziane w przepisach szczególnych, które stosuje się wobec świadka. Wprawdzie w dotychczasowym postępowaniu organ wzywał strony do wzięcia udziału w rozprawie, ale dotychczas nie przesłuchał nikogo w charakterze strony, mimo że z powodu braku innych dowodów pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ewentualna odmowa poddania się przesłuchaniu lub odmowa odpowiedzi na pytania, pod rygorem odpowiedzialności karnej, może być przez organ oceniana w kontekście całego materiału dowodowego, stosownie do art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż Sąd I instancji oddalając skargę nie dostrzegł wyżej wymienionych błędów w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organy, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie organ powinien prawidłowo określić dokumenty, których poszukuje w archiwach oraz w razie ich braku przeprowadzić powołane wyżej dowody "osobowe" z przesłuchania ewentualnych świadków oraz – w ostateczności – stron, na okoliczność wydania decyzji o odszkodowaniu za działkę nr [...]. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 125 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 233 u.g.n., jest zaś zredagowany niewłaściwie, bo art. 125 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n. nie są przepisami postępowania, tylko materialnymi, a na ocenę prawa materialnego jest za wcześnie, dopóki stan faktyczny nie zostanie prawidłowo ustalony. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.