V SA/Wa 1539/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2019 r. ; 2. umarza postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] ; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] (dalej: "Skarżąca", "Strona") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy") z [...] czerwca 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. W. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu 1 czerwca 2017 r. Skarżąca zwróciła się z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2017. Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2018 r. o wskazanym wyżej numerze przyznał Skarżącej: jednolitą płatność obszarową – 164 438,40 zł, płatność za zazielenienie – 108 382,82 zł, płatność redystrybucyjną – 4 715,14 zł, płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno – 11 189,11 zł, kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej – 3753,92 zł. Następnie, decyzją z [...] kwietnia 2019 r. o wskazanym wyżej numerze, Dyrektor Oddziału ARiMR – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "K.p.a."– stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Kierownik Biura ARiMR przyznając płatność za zazielenienie nie zastosował kary administracyjnej zgodnie z art. 28 ust. 1 akapit pierwszy i ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE L 181 z 20.06.2014. str. 48, z późn. zm.), dalej "rozporządzenie nr 640/2014". W związku z powyższym przyznano Stronie płatności za zazielenienie na rok 2017 w wysokości niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, co stanowi rażące naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1312), dalej: "ustawa o płatnościach" w zw. z art. 28 ust. 1 akapit pierwszy i ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014. Od przedmiotowej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. o wskazanym wyżej numerze Prezes ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] kwietnia 2019 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 640/2014 jeżeli obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 różni się od obszaru wykorzystywanego do obliczania płatności z tytułu zazieleniania po zastosowaniu przepisów art. 24-27, płatność z tytułu zazieleniania oblicza się na podstawie tego drugiego obszaru pomniejszonego o dwukrotność ustalonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru wykorzystywanego do obliczania płatności z tytułu zazieleniania po zastosowaniu przepisów art. 24-27. W związku z powyższym zauważono, że pomimo ustalenia, iż obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie został zmniejszony o 6,48 ha, co stanowi dziesięciokrotność brakującego obszaru proekologicznego, Kierownik Biura ARiMR nie zastosował pomniejszenia płatności stosownie do treści art. 28 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 640/2014. Przyznanie płatności wbrew dyspozycji zawartej w art. 28 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 640/2014, stanowi przesłankę obligującą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Podkreślono, że treść takiej decyzji stanowi zaprzeczenie zasady praworządności zaś trwałość decyzji wydanej w takich okolicznościach nie zasługuje na ochronę. Decyzja ta powinna być zatem wyeliminowana z obrotu jako rażąco naruszająca prawo. Organ odwoławczy zauważył także, że przyznanie nienależnych płatności pociąga za sobą również skutek ekonomiczny. Tym samym – w ocenie Prezesa ARiMR – Kierownik Biura ARiMR wydając decyzję z [...] kwietnia 2019 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zasadnie stwierdził nieważność rozstrzygnięcia z [...] kwietnia 2018 r. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu argumentów dotyczących kwestii merytorycznych związanych z przyznawaniem płatności za zazielenienie na rok 2017 wyjaśniono, że nie są one przedmiotem niniejszego postępowania. Skarżąca nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, ażeby decyzja z [...] kwietnia 2018 r. była obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa. W motywach skargi wyjaśniła, iż waga naruszenia przepisów w niniejszej sprawie, w żadnym wypadku nie jest większa niż stabilność decyzji z [...] kwietnia 2018 roku, a niezastosowanie regulacji wynikającej z art. 28 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia 640/2014 nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Skarżąca podkreśliła również, że nawet gdyby przyjąć, że rzeczywiście należałoby nałożyć na Stronę karę administracyjną, to dokonując obliczenia jej wysokości na podstawie przepisów art. 28 ust. 1 i 3 rozporządzenia 640/2014, otrzymuje się kwotę 802,92 zł (6,48 ha x 2 = 12,96 ha; 12,96 ha x 309,77 zł = 4,014,62 zł; 4,014,62 zł : 5 = 802,92 zł). Zaznaczyła, że zestawiając ww. kwotę z kwotą przyznanej płatności na rok 2017 za zazielenienie, tj. z kwotą 108 382,82 zł oraz z kwotą wszystkich przyznanych płatności, tj. 288 725,47 zł należy dojść do przekonania, że z uwagi na bardzo niską kwotę kary administracyjnej (która nie została naliczona), w optyce społeczno-gospodarczych skutków wadliwej decyzji, nie może być mowy o rażącym naruszenia prawa. Podkreśliła, że kwota, o którą winna zostać pomniejszona przyznana Stronie płatność stanowi zaledwie 0,74% przyznanej płatności za zazielenienie oraz 0,27% kwoty wszystkich przyznanych płatności. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem sporu jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. W. z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. |W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na | |wynik sprawy, jak również przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega | |uwzględnieniu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. | |Przypomnieć należy, że kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania | |administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. | |Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o | |ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania | |może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. | |Powołany przepis odwołuje się do nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Tryby te muszą być traktowane jako wyjątek od | |zasady trwałości, co nakazuje wykładać ich przesłanki w sposób ścisły. | |Postępowanie w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie art. 156 K.p.a. Należy podkreślić, że celem postępowania nieważnościowego | |nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego, czy jest ona dotknięta| |jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. | |Przepis ten stanowi że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: | |1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; | |2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; | |3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną; | |4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; | |5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; | |6) w razie jej niewykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; | |7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. | |W podstawie prawnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2017 r. wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, zgodnie z | |którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem | |prawa. | |Skoro zatem organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura | |Powiatowego ARiMR w G. W. z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, | |sąd poddał analizie zasadność weryfikacji ww. decyzji ostatecznej w drodze postępowania nieważnościowego. | |W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy | |wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 K.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie | |jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może | |rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok | |Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Powołany art. 156 § 1 K.p.a. stanowi zamknięty katalog | |przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. | |Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo | |przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji | |administracyjnych rozumianych jak indywidualne akty administracyjne zewnętrze. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć oczywistą | |sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa, z zasadą demokratycznego państwa | |prawnego i wymaganiami praworządności. | |Uzasadniając podstawy stwierdzenia nieważności organ stwierdził, że przyznano Stronie płatności za zazielenienie na rok 2017 w wysokości | |niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, co stanowi rażące naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach w zw. z art. 28 ust. 1 | |akapit pierwszy i ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014. | |Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli obszar wykorzystywany do obliczania płatności| |z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 różni się od obszaru wykorzystywanego do obliczania płatności z tytułu zazieleniania po | |zastosowaniu przepisów art. 24-27, płatność z tytułu zazieleniania oblicza się na podstawie tego drugiego obszaru pomniejszonego o | |dwukrotność ustalonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru wykorzystywanego do| |obliczania płatności z tytułu zazieleniania po zastosowaniu przepisów art. 24-27. Pomimo ustalenia, iż obszar zatwierdzony do płatności za | |zazielenienie został zmniejszony o 6,48 ha, co stanowi dziesięciokrotność brakującego obszaru proekologicznego, Kierownik Biura ARiMR nie | |zastosował pomniejszenia płatności stosownie do treści art. 28 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 640/2014. | |Sąd podkreśla, że z treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana | |została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi zatem każde | |naruszenie prawa ale naruszenie prawa w stopniu rażącym. Natomiast z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet | |oczywiste, naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności | |decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. | |W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie | |naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku| |którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może| |dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia | |2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14). | |Jak słusznie podkreślił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1152/15, "...zgodnie z przyjętym, | |jednolitym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość| |naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej | |wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno| |wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 | |października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680)." | |Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości zaprezentowane stanowiska i stwierdza, że decyzja Kierownika Biura | |Powiatowego ARiMR w G. W. z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok| |2017, nie narusza prawa w stopniu rażącym, a w związku z tym brak przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji. | |Przesłanki naruszenia prawa w stopniu rażącym nie stanowi, jak to przyjęły orzekające w sprawie organy, zamiar naprawienia błędu | |Kierownika Biura ARiMR, który rozpoznając wniosek Skarżącej w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na | |rok 2017, nie zastosował pomniejszenia płatności stosownie do treści art. 28 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 640/2014. | |Wobec powyższego znajdują uzasadnienie zarzuty skargi dotyczące uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. | |Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I | |instancji, a także umorzyć postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G.W. z [...] | |kwietnia 2018 r. i na mocy art. 145 § 1 ust. 1 litera a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. |