II SA/Rz 108/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. R. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Z. R. (skarżący) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. W dniu 27 sierpnia 2014 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo Gminy [...] (dalej w skrócie: "Gmina") o zgłoszeniu zamiaru wykonania remontu drogi dojazdowej do pól i zabudowań przy ul. G. na długości 215 m w km 0+000 – 0+215 na działkach ew. nr 374, 375 i 386/2 położonych w jedn. ew. [...], obr. ewid. [...]. Zgłoszenie to obejmowało: 1) wzmocnienie istniejącej jezdni żwirowej poprzez wykonanie nawierzchni z tłucznia grubości 15 cm, o długości 215 m, szerokości 4,0 m (860 m2) w tym części jezdni pokrytej emulsją asfaltową oraz grysem o powierzchni 225 m2; 2) wykonanie 3 sztuk zjazdów o konstrukcji jak jezdnia główna, o łącznej pow. 54 m2; 3) oczyszczenie zamulonego przepustu o 60 cm pod drogą nr ewid. 386/2 o długości 8,0 m; 4) odtworzenie zamulonego lewostronnego rowu na całej długości drogi o obj. 313,2 m3. W trakcie przeprowadzonej w dniu 11 marca 2015 r. kontroli, organ I instancji ustalił, że w okresie od 22 października 2014 r. do 28 listopada 2014 r. Gmina przeprowadziła remont w/w drogi. W szczególności wykonano następujący zakres robót: na istniejącej nawierzchni żwirowo- gruntowej drogi dojazdowej tj. działek ew. nr 374 i 375 oraz na części działki ew. nr 386/2 ułożono warstwy z tłucznia i grysu kamiennego o grubości ok. 15 cm na długości 215,5 m, o szerokości od 3,60 do 4,20 m (średnia szerokość wynosiła ok. 4,0 m). Szerokość utwardzonej drogi wynikała z szerokości pasa drogowego, która według mapy ewidencji gruntów w skali 1:1000 wynosiła 4,50-6,00 m; część drogi od strony jezdni asfaltowej ul. G. (działka ew. nr 537/12) została utwardzona nawierzchnią z emulsji asfaltowej wraz z grysem kamiennym na pow. 225 m2 (śr. szerokość 4,50 m, długość 50,0 m); zasmołowano część drogi przy granicy z działką ew. nr 382/4 na długości 25,50 m i szerokości średniej 3,90 m; utwardzono 3 zjazdy o nawierzchni jak jezdnia główna (dwa na drodze nr ew. 386/2 i jeden na drodze nr ew. 379/1); wykonany został przepust drogowy Ø 60 cm o długości 8,0 m w miejscu zniszczonego przepustu Ø 30 cm przy zjeździe na drogę (działka ew. nr 386/2); wykonano odtworzenie zamulonego lewostronnego "rowka" wzdłuż drogi, pogłębiając go 0,40 m do 0,50 m na długości 164 m, tj. od skrzyżowania z drogą dojazdową (działka ew. nr 386/2) oraz oczyszczenie zamulonego rowu od skrzyżowania z w/w drogą wzdłuż drogi dojazdowej tj. działki ew. nr 374 oraz wzdłuż drogi publicznej - ul. G. (działka ew. nr 531/12), na długości 140 m wraz z umocnieniem rowu na długości 100,0 m korytkami betonowymi i płytami ażurowymi betonowymi; po prawej stronie drogi tj. działki ew. nr 374 ułożono krawężnik betonowy na długości 36,20 m, oraz wykonano studzienkę rewizyjną kanalizacji deszczowej na skrzyżowaniu dróg nr ew. 375 i 386/2; w ciągu całej remontowanej drogi nr 375 wykonano 4 sztuki wodospustów typu leśnego o długości 6,0 m, wykonanych jako korytka drewniane o przekroju 10x12 cm, które częściowo zostały zasypane grysem kamiennym. Zawiadomieniem z dnia 17 kwietnia 2015 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zgodności i prawidłowości z dokonanym zgłoszeniem w Wydziale Budownictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w [...] remontu drogi dojazdowej gminnej na działkach ew. nr 374, 375 i 386/2, wykonanego przez Gminę m. in. wzdłuż działki ew. nr 382/1 stanowiącej własność skarżącego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie remontu drogi dojazdowej gminnej na działkach ew. nr 374, 375 i 386/2 w [...], wykonanego przez Gminę. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nakazał uzupełnić materiał dowodowy oraz dokonać oceny stanu faktycznego w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów techniczno- budowlanych w zakresie wykonanych robót. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] organ I instancji nałożył na Gminę obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r. "Ekspertyzy stanu technicznego" publicznej drogi dojazdowej gminnej, usytuowanej na działkach ew. nr 374, 375 i 386/2 przy ul. G. w [...], przebudowanej w ramach remontu dokonanego na podstawie zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, określającej aktualny stan techniczny drogi z wyszczególnieniem robót, które należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu do stanu umożliwiającego bezpieczne jego użytkowanie oraz do stanu zgodnego z przepisami prawa. Po rozpoznaniu zażalenia Gminy na powyższe postanowienie, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) - umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych na drodze gminnej tj. ulicy G., usytuowanej na działkach ew. nr 374, 375 i 386/2 w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ i instancji stwierdził, że zakres wykonanych przez Gminę robót jest zgodny z dokonanym zgłoszeniem oraz dołączonym rysunkiem sytuacyjnym, za wyjątkiem: dodatkowego utwardzenia emulsją asfaltową odcinka drogi na długości 25 m; nieznacznego powiększenia powierzchni utwardzenia trzech zjazdów, nieznacznej zmiany szerokości utwardzonej nawierzchni drogi, zmniejszenia długości ułożonych krawężników drogowych o 3,80 m, oraz wykonania dodatkowej studzienki kanalizacji deszczowej. Organ uznał jednak, że zmiany te nie mogą stanowić istotnych odstęp od dokonanego zgłoszenia budowy, gdyż przepisy obowiązującego prawa budowlanego nie operują pojęciem odstępstwa od zgłoszenia, a organ prowadzi postępowanie i dokonuje oceny co do zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa. Następnie organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonych oględzin połączonych z rozprawą administracyjną w dniu 26 lutego 2016 r. stwierdzono, że przed dokonanym remontem drogi była ona drogą gminną, publiczną, gruntową, częściowo utwardzoną różnymi materiałami (gruz, żużel, tłuczeń), nie posiadała rowu przydrożnego a jedynie niewielkie zagłębienie o głębokości do 20 cm, stanowiące spływ wód opadowych z w/w drogi i przyległych do niej działek. Przebudowę drogi Gmina dokonała jesienią 2014 r. w wyniku interwencji użytkowników po zniszczeniach korpusu drogi spowodowanych przez powódź, która miała miejsce w dniu 15 maja 2014 r. Organ i instancji stwierdził, że zakres wykonanych robót wykracza poza pojęcie "remontu", określone w art. 4 pkt 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, lecz stanowi przebudowę drogi zgodnie z art. 4 pkt 18 w/w ustawy. Organ wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 3 pkt 7a u.p.b., przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Organ wskazał, że pomiary w terenie potwierdziły, iż roboty budowlane były realizowane w obrębie granic pasa drogowego. W świetle powyższego organ I instancji uznał, że sprawa podlega ocenie na podstawie art. 50 i 51 u.p.b. Organ wyjaśnił, że nie wstrzymano robót na podstawie art. 50 u.p.b., gdyż w trakcie kontroli stwierdzono, że roboty zostały już zakończone. Wobec tego organ stwierdził, że jest zobligowany do ustalenia czy zachodzą przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 u.p.b., zobowiązujące do wydania inwestorowi nakazu wykonania określonych robót w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji wskazał, że na dzień wydawania decyzji, przedmiotowa droga nie jest już drogą publiczną, a więc nie mają do niej zastosowania wymagania określone w przepisach ustawy o drogach publicznych. W dniu [...] kwietnia 2016 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] pozbawiającą kategorii dróg gminnych między innymi drogę gminną nr [...] (działki ew. nr 374 i 375) i drogę nr [...] (działkę ew. nr 386/2) przy ul. G. Na podstawie ww. uchwały Zarząd Województwa [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. pozbawił numeracji ww. drogi gminne. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że u.p.b. oraz obowiązujące przepisy wykonawcze nie regulują wymagań dla dróg dojazdowych wewnętrznych, niepublicznych. Tym samym organ nie znalazł podstaw do kwestionowania rodzaju nawierzchni, szerokości drogi, pogłębienia rowu przydrożnego, wykonania wodospustów drewnianych oraz wykonania dodatkowej studzienki rewizyjnej w ciągu kanalizacji sanitarnej. Organ I instancji wskazał, że w toku postępowania zażądał od Gminy dostarczenia dokumentów związanych z utrzymaniem drogi (książka drogi, protokoły z przeglądów okresowych) z lat 2015 - 2016. Z dostarczonych protokołów, sporządzonych przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane wynika, że stan nawierzchni drogi został określony jako dostateczny, zapewniający bezpieczny dojazd do istniejących posesji i nie wymaga przeprowadzenia żadnych robót. W tym stanie rzeczy organ I instancji stwierdził brak podstaw do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nakazującej Gminie wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu brak również podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, gdyż roboty związane z przebudową drogi zostały zakończone. Nie zachodzą również przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, gdyż wykonane roboty nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, zaś nakaz taki wiązałby się z ponowną przebudową przedmiotowej drogi i pogorszeniem warunków technicznych i użytkowych. Organ I instancji stwierdził, że podnoszona przez skarżącego kwestia podwyższenia korony drogi od 15 do 25 cm poprzez wykonanie nowej podbudowy i nawierzchni na istniejącej drodze wzdłuż jego posesji, co może powodować przedostawanie sią wód opadowych na jego działkę, związana jest ze zmianą stosunków wodnych i nie może być przedmiotem rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego. Organ I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja jest jednoznaczna z zalegalizowaniem samowoli budowlanej związanej z przebudową przedmiotowej drogi. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 ust. 1 i 2 u.p.b. podany jest rodzaj obiektów i zakres robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wśród których ustawodawca wymienił m. in. w art. 29 ust. 2 pkt 1 - roboty budowlane polegające na remoncie obiektów budowlanych. Wykonanie tego rodzaju robót wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym w chwili wszczęcia postępowania i mającym zastosowanie w tej sprawie). Organ zauważył, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 u.p.b., pozwolenia na budowę nie wymagają również roboty polegające na przebudowie dróg - lecz wymagają one dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej. Pod pojęciem "przebudowy" według definicji określonej w art. 3 pkt 7a u.p.b., należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W ocenie organu odwoławczego, wykonane przez Gminę roboty budowlane nie wykraczają poza pas drogowy. Roboty te zmieniły parametry techniczne drogi w zakresie rodzaju nawierzchni i podwyższenia niwelety. W świetle wskazanych wyżej przepisów należy zakwalifikować je jako przebudowę. Organ odwoławczy wskazał, że Gmina dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, a fakt, że określiła je jako remont nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. W przypadku robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego dokonuje ich oceny w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa. W związku z tym organ I instancji słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że sprawa ta podlega ocenie na podstawie art. 50 i 51 u.p.b. Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z pozbawieniem kategorii dróg gminnych jako drogi publiczne m. in. drogi gminnej nr [...] (działki ew. nr 374 i 375) i drogi nr [...] (działka ew. nr 386/2), organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do kwestionowania zgodności wykonanej inwestycji z przepisami u.p.b. oraz innymi przepisami techniczno- budowlanymi w tym ustawy o drogach publicznych. Obecnie przedmiotowa droga jest drogą dojazdową wewnętrzną, niepubliczną. Przepisy u.p.b. jak i obowiązujące przepisy techniczno- budowlane nie regulują wymagań dla dróg dojazdowych wewnętrznych, niepublicznych. Ponadto z dokumentów dostarczonych przez Gminę do organu I instancji wynika, że stan nawierzchni przedmiotowej drogi określony został jako dostateczny, zapewniający bezpieczny dojazd do istniejących posesji i nie wymaga przeprowadzenia żadnych robót. Organ odwoławczy stwierdził, że nie jest uzasadnione stanowisko organu I instancji dotyczące spływu wód opadowych z terenu drogi. Sprawa prawidłowego odwodnienia dróg leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego. Droga jest obiektem budowlanym, w związku z czym sprawa kierowania wód opadowych z jej terenu wiąże się z prawidłowością wykonania robót budowlanych przy drodze. W wyniku analizy akt sprawy organ odwoławczy stwierdził jednak, że pomimo podwyższenia nawierzchni drogi, nie istnieje ryzyko zalewania posesji skarżącego. Droga będąca przedmiotem postępowania nie posiada nawierzchni asfaltowej, która byłaby na tyle szczelna, że wody opadowe spływałyby na tereny sąsiednie. Przedmiotowa droga posiada nawierzchnie żwirowo- gruntową, co powoduje, że przejmuje część wód opadowych, zatem nie istnieje ryzyko zalewania żadnych działek wzdłuż przebudowanej drogi. Wzdłuż drogi znajduje się również rowek przejmujący większą ilość wód opadowych chroniąc działki sąsiednie przed zalewaniem. W ocenie organu odwoławczego, w tym stanie rzeczy brak jest podstaw do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nakazującej inwestorowi wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Brak również podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych gdyż roboty związane z przebudową drogi zostały zakończone. Nie zachodzą również przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, gdyż wykonane roboty nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia, bądź nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, gdyż nakaz taki wiązałby się z ponowną przebudową przedmiotowej drogi i pogorszeniem warunków technicznych i użytkowych. Wobec braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej, postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co w konsekwencji prowadzi do umorzenia postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nie może przychylić się do prośby aby przywrócić przedmiotową drogę do stanu pierwotnego sprzed 22 października 2014 r., gdyż nakaz taki wiązałby się z ponowną przebudową przedmiotowej drogi i pogorszeniem warunków technicznych i użytkowych, które w związku z powodzią w 2014 r. znacznie się pogorszyły. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w związku z ewidentnym faktem wykonania przez Gminę jesienią 2014 r. modernizacji "uliczki" bocznej od ulicy G. w [...] o ówczesnym wówczas charakterze drogi publicznej prowadzącej do budynków mieszkalnych i ogródków działkowych, jako obiektu budowlanego nie istniejącego fizycznie w rzeczywistości w myśl przepisów prawa budowlanego, wskutek braku dokumentacji technicznej, pozwolenia na budowę, dziennika budowy i wykonawcy robót oraz protokołu końcowego odbioru tego rodzaju inwestycji drogowej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wiosną 2014 r. wskutek obfitych opadów, nastąpiło "pooranie" nawierzchni trawiastej drogi istniejącej na w/w działkach gminnych, zatem doprowadzenie owej drogi gruntowej do stanu pierwotnego polegałoby w istocie rzeczy na uzupełnieniu braków gruntowych urobkiem ziemnym bądź ewentualnie pospółką, bez naruszenia istniejących na tym terenie warunków gruntowo- wodnych. Natomiast w ramach zgłoszonego przez remontu drogi na działkach ew. nr 374, 375 i 386/2 wykonano położenie krawężników drogowych i podbudowy tłuczniowej o grubości 15 cm, wykonano nawierzchnię smołowo- grysową, przepusty, zjazdy oraz lewostronny rów odwadniający o głębokości śr. 0,5 m. Ponadto na długości działki skarżącego, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, podniesiono niweletę "zmodernizowanej" drogi - aktualnie już gminnej - o ok. 30 cm w stosunku do stopnia bramki wejściowej na posesję, powodując zalewanie prywatnej własności wodami deszczowymi uprzednio spływającymi nawierzchnią trawiastą istniejącej od wielu lat drogi gruntowej, "przetrzepywanej" cienko od czasu do czasu materiałami piaskowo- żwirowymi z inicjatywy jej użytkowników dla nadania drodze walorów przejazdowych. W ocenie skarżącego teren gminny o nawierzchni trawiastej wykorzystywany na dojazd do posesji mieszkalnych oraz ogródków działkowych, nie był fizycznym tworem nadającym się obiektywnie do "modernizacji" w ramach zgłoszenia remontowego dokonanego w 2014 r. przez Gminę bez jakichkolwiek konsultacji z posiadaczami nieruchomości przylegających do tej drogi gruntowej. Skarżący wskazał przy tym na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego, które trwało 31 miesięcy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 18/18 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2778/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony od jej rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny – ponownie rozpoznając sprawę – rozważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, niezależnie od podniesionych zarzutów, albowiem Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego w zakresie art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., w stopniu, który co najmniej mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na uchylenie na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wyroku tut. Sądu z dnia 7 czerwca 2018 r., wydanego w sprawie o sygn. II SA/Rz 18/18, bez merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2778/18), ponowne rozpoznanie sprawy odbyło się w jej całokształcie zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i bez ograniczeń wynikających z art. 190 p.p.s.a. Powody wzruszenia kontrolowanych decyzji organów nadzoru budowlanego kształtują się następująco. Po pierwsze, na co zwracano uwagę w toku postępowania oraz na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r., organy nadzoru nie wyjaśniły i nie ustaliły okoliczności faktycznych i prawnych związanych z podstawą prawną budowy spornej drogi dojazdowej przy ul. G. na działkach ew. nr 374, 375 i 386/2 położonych w [...]. Droga ta została uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. zaliczona do publicznych dróg gminnych, a następnie uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. została pozbawiona statusu drogi gminnej (w istocie chodzi o odrębne drogi gminne nr [...] – co do działek nr 374 i 375 oraz nr [...] – co do działki nr 386/2). W aktach sprawy znajduje się wyciąg z Książki Drogi dotyczący drogi nr [...] (w opisie wskazujący na przebieg przez działki nr 374, 375 i 386/2). Z dokumentu tego wynika, że został on założony dopiero w 2014 r., a więc dopiero po rzekomym "remoncie drogi". Powstaje jednak zasadnicze pytanie, kiedy i na jakiej podstawie powstała powyższa droga dojazdowa, co do której dokonano spornego zgłoszenia z dnia 27 sierpnia 2014 r. w zakresie wykonania robót budowlanych. Jeżeli Starosta [...] przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie robót budowlanych polegających na "remoncie" istniejącej drogi gminnej, a organy nadzoru budowlanego przyjęły w toku postępowania, że sporna droga jest istniejącym już obiektem budowalnym i wykonane w 2014 r. roboty budowlane należy zakwalifikować jako przebudowę (tak ostatecznie przyjął organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., s. 4), to niewyjaśniona pozostaje podstawa ustaleń faktycznych, że przebudowa obiektu odnosiła się do istniejącego legalnie obiektu budowlanego w postaci drogi. Sąd akceptuje ustalenia i oceny kontrolowanych organów w zakresie, w jakim przyjęły one, że sporny obiekt jest drogowym obiektem budowlanym, natomiast ustalenie, że w 2014 r. doszło jedynie do przebudowy istniejącej drogi uznaje za nieznajdujące wystarczającego oparcia w materiale dowodowym, a przez to przedwczesne. Nie można bowiem abstrahować od znajdujących się w aktach sprawy dowodów, z których wynika, że przed rokiem 2014 (rok wykonania robót budowlanych w następstwie zniszczenia warstwy wierzchniej istniejącego szlaku drogowego przez powódź) na spornym szlaku drogowym działek nr 374, 375 i 386/2 istniała jedynie "droga gruntowa dojazdowa do pól", która przez samych mieszkańców, których działki sąsiadują z działkami gminnymi, została utwardzona "kamieniem i żwirem" (zob. wyjaśnienia Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., k. 43 akt organu I instancji), natomiast zgodnie z oświadczeniem skarżącego złożonym w toku oględzin w dniu 11 marca 2015 r. (k. 4 akt organu I instancji) co najmniej od roku 2008 (skarżący zakupił w tym roku działkę nr 382/1 graniczącą z działką drogową nr 375) szlak drogowy był utwardzony jedynie "tłuczniem i smołówką". Powstaje zatem pytanie, kiedy, kto i w jakich okolicznościach wykonał roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego będącego drogą. Konieczne jest zatem ustalenie, czy przed rozpoczęciem robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. istniał już obiekt budowlany o cechach drogowego obiektu budowlanego – a jeśli tak – to czy obiekt ten powstał legalnie (na mocy pozwolenia na budowę). Sąd zwraca uwagę na mające w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie wyjaśnienie Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. (k. 43 akt organu I instancji), który stwierdził, że "nie posiadamy żadnych archiwalnych dokumentów związanych z urządzeniem przedmiotowej drogi", która powstała w następstwie wykonanych "we własnym zakresie" prac właścicieli działek graniczących z działkami nr 374 i 375, polegających na utwardzeniu szlaku kamieniami, żwirem i częściowo emulsją asfaltową. Powyższe zagadnienie ma zasadnicze znaczenie w sprawie. Jeśli bowiem przed rokiem 2014 utwardzony szlak drogowy nie spełniał warunków do uznania go za budowlę drogową (art. 3 pkt. 3 i 3a u.p.b.), to sporne roboty budowlane (kwalifikowane przez inwestora jako "remont’) nie mogą być uznane także za przebudowę, gdyż przedmiotem robót polegających na przebudowie może być jedynie istniejący obiekt budowlany (art. 3 pkt 7a u.p.b.). Jeśli natomiast organy nadzoru uznają, że przed dokonaniem zgłoszenia sporny obiekt był już budowlą drogową, to konieczne będzie wnikliwie zbadanie, czy obiekt ten powstał zgodnie z prawem. Przedmiotem postępowania naprawczego z art. 50-51 u.p.b. nie może być bowiem przebudowa obiektu, co do którego istnieją przesłanki do wdrożenia trybu rozbiórkowo-legalizacyjnego na podstawie art. 48 lub art. 49b u.p.b. W takiej sytuacji sankcjonowaniem należy objąć cały obiekt budowlany, niezależnie od tego, czy po nielegalnym jego wybudowaniu dokonano również dalszych robót polegających na jego przebudowie. W tym zakresie należy przypomnieć organom nadzoru budowlanego, że zgodnie z ogólnymi zasadami prawa budowlanego, o ile budowa drogi wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 29-31 u.p.b.), o tyle wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg nie wymaga już pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 12 u.p.b.), lecz wiąże się jedynie z obowiązkiem dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). Te prawne uwarunkowania muszą zostać wzięte pod rozwagę przez organy po ostatecznym prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Po drugie, wobec sporności samego trybu sankcjonowania wykonanych robót budowlanych związanych z budową lub przebudową drogowego obiektu budowlanego (art. 48 albo art. 50-51 u.p.b.), zasadniczo przedwczesne są dalsze oceny materialnoprawne Sądu. Tym niemniej Sąd uznał za stosowne, aby przez dokonanie określonych ocen i wskazań proceduralnych na tle ustalonych już przez organ okoliczności faktycznych ograniczyć zakres dalszych wątpliwości prawnych stron w toku ponownie prowadzonego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). Przede wszystkim Sąd orzekający w niniejszej sprawie, niezależnie od stwierdzonej konieczności uzupełnienia ustaleń faktycznych w celu ostatecznego wyboru prawidłowej podstawy materialnoprawnej orzekania organów, wyraża aprobatę dla ocen prawnych i wskazań proceduralnych wyrażonych przez skład orzekający w sprawie o sygn. II SA/Rz 18/18. Przyjmując zatem, że potencjalnie prawidłowa jest wybrana przez organy podstawa z art. 50 ust. 1 u.p.b., konieczne jest zwrócenie uwagi na zasadnicze kwestie wymagające prawidłowego ustalenia i oceny. O ile zastosowanie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nie budziło wątpliwości (przede wszystkim w kontekście zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia), o tyle organy nie rozważyły przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 3 u.p.b. (organy ustaliły, że roboty budowalne zostały dokonane niezgodnie ze zgłoszeniem przebudowy, gdyż wykonano poza jego zakresem dodatkowe utwardzenie emulsją asfaltową odcinka drogi na długości 25 m, powiększono w stosunku do planowanej powierzchnię 3 zjazdów o 2,2 m kw., zmieniono szerokość utwardzenia drogi, zmniejszono długość ułożonych krawężników o 3,8 m, wykonano dodatkowo studzienkę kanalizacji deszczowej; oznacza to, że zgłoszenie odbyło się z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). W dalszej kolejności należy powtórzyć, że postępowanie dowodowe na tle przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. wymaga uzupełnienia. W wyniku pełnego postępowania dowodowego należy więc przede wszystkim ustalić, czy i w jakim zakresie sporne roboty zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Ustalenia te powinny opierać się na wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności w oparciu o zebrane dowody oraz na wszechstronnej (logicznej, spójnej, zgodnej z zasadami doświadczenia życiowego) oraz wyczerpującej ocenie materiału dowodowego. Z akt administracyjnych wynika, że organy nie ustaliły prawidłowo okoliczności faktycznych w zakresie powyższych przesłanek. Z protokołu kontroli z dnia 11 marca 2015 r. (str. 3) wynika, że wykonane w poprzek drogi drewniane "wodospusty" typu leśnego mogą stwarzać zagrożenie dla zdrowia osób pieszych, które mogą poruszać się tą drogą. Okoliczność ta była podkreślana we wcześniejszych decyzjach organu I i II instancji. Wbrew zaś stanowisku organów z akt sprawy nie wynika na jakiej podstawie organy te kategorycznie stwierdziły, że przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nie została spełniona (zeznania świadka, k. 93 akt organu pierwszej instancji, nie są w tym zakresie wystarczające, skoro nie został on uznany za biegłego, a z protokołów przeglądu drogi wynika jedynie stan zapewniający dojazd do posesji, zob. protokół z dnia 12 czerwca 2016 r.). Określone okoliczności dotyczące zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi w związku ze stanem drogi wynikają także z protokołów oględzin (k. 37 akt organu pierwszej instancji) i protokołu rozprawy administracyjnej (k. 64 akt organu pierwszej instancji). Stwierdzenia organów, że "drewniane korytka zostały częściowo zasypane" nie są wystarczające, skoro nadal brak dowodu na okoliczność, że taki stan drogi nie stwarza zagrożenia dla pieszych, co zostało wcześniej podniesione w decyzjach obydwu instancji. Trzeba zwrócić również uwagę, że droga ta nie jest oświetlona, a przynajmniej tak wynika ze znajdujących się w aktach zdjęć wykonanych podczas kontroli i oględzin. Wyjaśnienia wymagają także podnoszone wielokrotnie w toku postępowania (zob. szczegółowe zarzuty odwołania skarżącego, k. 126 akt organu pierwszej instancji) okoliczności związane z zagrożeniem zalewania działki skarżącego (nr 382/1) przez wody opadowe spływające z działek drogowych (w tym działki nr 375). Jeśli kontrolowane roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa mienia – a więc np. istnieje realna możliwość zalania budynków – to istnieją podstawy do nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Stanem zgodnym z prawem nie jest takie wykonanie robót, które zagraża bezpieczeństwu cudzego mienia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. roboty budowlane powinny być bowiem wykonane w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Uwadze organów umknęło, że nawierzchnia drogi, zgodnie ze zgłoszeniem miała być pochylona w kierunku rowka, co zapobiegałoby spływowi wód m.in. w kierunku działki skarżącego. Organy muszą więc w razie potrzeby wyjaśnić, czy istotnie wykonane roboty (w tym zasypanie studzienki) nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa m.in. budynków na nieruchomości skarżącego i czy w związku z tym istnieją podstawy do wydania stosownych nakazów w odniesieniu do inwestora. Po trzecie, kontrolowane organy będą zobowiązane do ostatecznego ustalenia i przesądzenia, kto jest inwestorem spornych robót budowlanych polegających na budowie drogi. Jak już bowiem podkreślono ustalenia te mają charakter pierwotny względem ustaleń w zakresie ewentualnej przebudowy drogi. W dalszej kolejności – w zależności od wyników postępowania dowodowego – organy dokonają wyboru właściwego podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 lub art. 51 u.p.b. (art. 52 u.p.b.). W tym stanie rzeczy, mając na względzie zaprezentowaną wyżej argumentację, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 oraz art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji (punkt pierwszy wyroku) oraz zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt drugi wyroku). Jednocześnie Sąd poucza działającego w sprawie pełnomocnika procesowego będącego adwokatem, że zgodnie z treścią art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata zalicza się m.in. koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Ponieważ skarżący nie został wezwany przez Sąd do osobistego stawiennictwa na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r., dlatego wniosek skarżącego o zwrot kosztów podróży nie mógł zostać uwzględniony.