III SAB/Kr 5/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Barbara Pasternak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia 31 grudnia 2019 r. I. stwierdza, że Komendant Powiatowy Policji dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 31 grudnia 2019 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. K. J., dalej skarżący, pismem z dnia 31 grudnia 2019 r. złożył do Komendanta Powiatowego Policji wniosek o wydanie zaświadczenia "o warunkach mojej służby czynnej w Policji", "bez względu jakiej treści i jaki stan potwierdzający, w zakresie czynników zagrożeń i ich szczególnego zagrożenia, czy tez ich niewystępowania". Komendant Powiatowy Policji wydał w dniu 3 stycznia 2020 r. na podstawie art. 217 § 1 kpa zaświadczenie Nr [...] następującej treści: 1. Komendant Powiatowy Policji (zwany organem), w związku ze złożonymi wcześniejszymi wnioskami Pana K. J. z dnia 16 i 30 lipca 2015 roku o wydanie zaświadczeń, za pośrednictwem podległych jemu służb, przeprowadził postępowania [...] oraz [...] w celu zbadania czy sierż. Sztab. K. J. pełnił służbę, odpowiednio: w jej szczególnych właściwościach oraz w jej szczególnych warunkach. 2. Na podstawie przeprowadzonych postępowań ustalono, ze w aktach osobowych sierż. sztab. K. J. brak jest danych potwierdzających pełnienie służby w jej szczególnych warunkach lub właściwościach. Wobec powyższego wydano postanowienia odmawiające wydanie zaświadczeń o żądanej treści odpowiednio: Postanowieniem nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 23 lipca 2015 roku, oraz Postanowieniem Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 4 sierpnia 2015 roku. Informacja ta, przekazana została zainteresowanemu także w wydanym zaświadczeniu Nr [...] z dnia 14 grudnia 2017 roku. 3. Do dnia dzisiejszego pomimo wielokrotnego wzruszania przez sierż. sztab, w stanie spoczynku K. J. kolejnych postępowań w tym zakresie, nie ujawniono nowych dokumentów potwierdzających pełnienia przez w/w służby w jej szczególnych właściwościach lub warunkach. Zaświadczenie powyższe przesłano za pośrednictwem platformy EPUAP, skarżący odebrał je 8 stycznia 2020 r. Pismem z dnia 8 stycznia 2020 r. skarżący, na podstawie art. 37 kpa wystosował ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji, wobec bezczynności Komendanta Powiatowego Policji. W dniu 9 stycznia 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę "w przedmiocie niezałatwienia i nie zmierzania do załatwienia przez skarżony organ podania z dnia 31 grudnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia dla celów postępowania przed organem właściwym ds. zaopatrzenia emerytalnego na podstawie art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy", zarzucając, że pomimo upływu terminu 7 dni skarżony organ milczy, zatem wniesienie skargi jest uzasadnione. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia stwierdzającego stan wiedzy i prawdy w zakresie sprawy. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaświadczenie z dnia 3 stycznia 2020 r. zostało przesłane skarżącemu za pomocą platformy PUAP w dniu 7 stycznia 2020 r., czyli z zachowaniem terminu określonego w art. 57 § 4 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 11960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszania prawa (art. 149a § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że sąd administracyjny oceniając, czy w sprawie zachodzi bezczynność, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania orzeczenia. Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza bowiem możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy akt ten (czynność) podjęty został z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania (por. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt l SAB 201/99, LEX nr 54517). Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia, nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów; pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W tym świetle wydawanie zaświadczeń ma charakter pochodny. Z treści art. z treści art. 217 § 2 k.p.a: wynika, że przedmiotem zaświadczenia jest urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Podkreślenia wymaga jednak, że zgodnie z treścią art. 218 k.p.a. chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ administracji publicznej ewidencji, rejestrów bądź innych danych zawartych w dokumentach znajdujących się w jego posiadaniu. Oznacza to, że co do zasady treść zaświadczenia powinna stanowić proste odzwierciedlenie treści wynikającej z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zatem zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające ogranicza się jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Oznacza to, że strona nie może domagać się w tym trybie stwierdzenia faktów lub stanu prawnego, jeżeli objęta żądaniem treść nie wynika niejako wprost z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z kolei organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 218 § 2 k.p.a., nie może wychodzić poza ustalenia zawarte w prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrze lub zbiorze dokumentów. Postępowanie to nie może być rozumiane jako tworzenie na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia, może ono zmierzać do zbadania przez organ spełnienia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych koniecznych do wydania żądanego zaświadczenia. Wniosek o wydanie zaświadczenia może być przez organ załatwiony bądź poprzez czynność materialne - techniczną polegającą ha jego wydaniu, bądź też poprzez postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Zgodnie bowiem z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma charakter formalny, kończy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia określonej treści, którego organ nie może wydać z określonych względów. Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia może zakończyć się więc w trojaki sposób: a) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, b) przez odmowę wydania zaświadczenia, c) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2019 r., VII SA/Wa 129/19, Lex nr 2748398). W rozpoznawanej sprawie rozważenia wymaga, czy Komendant Powiatowy Policji pozostawał w bezczynności i na czym ta ewentualna bezczynność polegała. W odpowiedzi na wiosek skarżącego z dnia 31 grudnia 2019 r. organ wydał zaświadczenie o przytoczonej wyżej treści, które zostało przesłane do skarżącego 7 stycznia 2020 r. (k. 12 akt adm.). Z akt sprawy wynika więc, że organ przedmiotowy wniosek skarżącego rozpoznał i w przewidzianym przez art. 57 § 4 kpa wydał zaświadczenie. Skoro wniosek o wydanie zaświadczenia wpłynął do organu 31 grudnia 2019 r. to ostatnim, siódmym dniem załatwienia tego wniosku (art. 217 § 3 kpa) był 7 stycznia 2020 r. Przy obliczaniu tego siedmiodniowego terminu nie uwzględnia się dnia złożenia wniosku przez skarżącego - art. 57 § 1 kpa. W świetle powyższych okoliczności zarzuty skargi formułowane jako milczenie organu jawią się jako nieuzasadnione. Nieuzasadnione jest także stanowisko skarżącego wyartykułowane w piśmie z dnia 3 lutego 2020 r. iż organ winien wydać zaświadczenie czy wnoszący o jego wydanie spełniał lub mógł spełniać warunki dla podwyższenia emerytury policyjnej, względnie zaświadczenie, że wnoszący warunków takich nie spełniał. Kwestia ta nie może być ani przedmiotem zaświadczenia ani nie leży w jakichkolwiek kompetencjach organów Policji. Organ pozostawał jednak w bezczynności z innych przyczyn. W świetle przytoczonych wyżej uwag dotyczących istoty zaświadczenia stwierdzić należy, że treścią zaświadczenia może być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego (tak wyrok NSA z 11 stycznia 2000 r., l SA/Wr 2709/98 publ. Legalis). Nie może być więc treścią zaświadczenia informacja zawarta w pkt. 3 wydanego przez organ zaświadczenia. Także informacje organu zawarte w pkt. 1 i 2 wydanego zaświadczenia nie potwierdzają stanu, którego potwierdzenia żądał skarżący. W istocie wszystkie zawarte w wydanym skarżącemu zaświadczeniu dane stanowią informacje o niemożności wydania zaświadczenia żądanej przez skarżącego treści, z przyczyn podanych przez organ. W takiej sytuacji nie znajduje zastosowania przepis art. 217 § 1 kpa, a organ powinien wydać stosowne rozstrzygnięcie procesowe na podstawie art. 219 kpa. W tych okolicznościach sprawy, zarzut bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącego okazał się zasadny, jednak z innych przyczyn aniżeli podniesione w skardze zarzuty. Organ nie załatwił wniosku w prawem przewidzianej formie i w określonym prawem czasie. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Warszawie w wyroku z 2.06.2006 r., IV SAB/Wa 18/06 ( LEX nr 221955): "Co prawda przepis art. 217 § 3 wyraźnie jedynie reguluje termin do wydania zaświadczenia, nie stanowi zaś o terminie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia, niemniej jednak termin siedmiu dni został wyznaczony również do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W tym terminie bowiem organ w istocie rozpatruje wniosek i w zależności od przesłanek bądź wydaje zaświadczenie, bądź odmawia jego wydania". Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1pkt. 1) p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 31 grudnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia, w terminie 7 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, Sąd ocenił że bezczynność nie miała rażącego charakteru. W opinii Sądu pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1ppsa, należy rozumieć bowiem takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy. Jako bezczynność w sposób rażący naruszającą prawo należy kwalifikować stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków. O tym czy dana sytuacja stanowi bezczynność w sposób rażący naruszający prawo decyduje całokształt okoliczności danej sprawy. Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie bezczynności organu nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa, ponieważ w istocie polegała ona na błędnej interpretacji przepisów art. 217 i 219 kpa. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 i § 1 a p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.