II SA/Rz 1189/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do akt -skargę oddala- Przedmiotem skargi J.K. jest postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r., o nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 74 § 2 K.p.a. w przedmiocie odmowy dostępu do akt ostatecznie zakończonej sprawy administracyjnej – pozwolenia na budowę zjazdu z drogi publicznej na podstawie Organ, wydając przedmiotowe postanowienie ustalił, że postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., znak [...], Starosta odmówił J.K. dostępu do akt sprawy administracyjnej, celem ich przeglądania, sporządzania notatek, kopii i odpisów oraz wydawania uwierzytelnionych odpisów dotyczącej sprawy zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] (nr rejestru [...]), w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego o nazwie budowa zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej o nr [...] P. – N. – B. (działka nr 61) na działkę o nr 78/21 w miejscowości B. Wg Organu I instancji J.K. nie był stroną postępowania zakończonego opisaną decyzją. Również przeprowadzona przez Organ analiza przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów, składanych pism oraz złożonych przez niego ustnych wyjaśnień nie potwierdziła, aby wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Podkreślono, iż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmował wyłącznie działkę o nr 61 oraz nr 78/21 położonej w miejscowości B. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że oś zjazdu została zaprojektowana w odległości około 14,5 m od granicy działki o nr 78/21 z działką o nr 78/15. Zadaniem projektowanego zjazdu miała być obsługa komunikacyjna działki nr 78/21, obejmując swym zakresem wykonanie utwardzonej nawierzchni z drogi powiatowej do granicy działki nr 78/21. Na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę zjazdu wnioskodawca J.K. pozostawał współużytkownikiem wieczystym działki o nr 78/15. Starosta zauważył, iż na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., sygn. akt [...], każdoczesny właściciel i posiadacz nieruchomości oznaczonej jako działka nr 78/15, może korzystać ze służebności dojścia i dojazdu, umożliwiającego korzystanie z północno-zachodniego pasa nieruchomości działki nr 78/21. Szerokość pasa służebności ustalono na 4,5 m wzdłuż całej granicy pomiędzy działkami nr 78/21 i 78/15. Fakt ustanowienia tej służebności nie ma związku z budową zjazdu z drogi powiatowej na działkę o nr. 78/21 i nie świadczy o wykazaniu przez wnoszącego interesu prawnego jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2009 roku. Na opisane postanowienie Starosty zażalenie wyniósł J.K., kwestionując poprawność wydanego przez Starostę rozstrzygnięcia. Wskazał, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty. Niesłusznie zatem odmawia się mu prawa do działki oraz dostępu do wykonanego zjazdu. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., o nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty z dnia [...] maja 2019 roku. W ocenie Organu odwoławczego stanowisko zajęte przez Organ I instancji uznać należy za w pełni prawidłowe. Zauważono, że dla rozpoznania wniosku o udostępnienie akt administracyjnych konieczne jest ustalenie czy wnioskodawca jest stroną tego postępowania. Istotne znaczenie w tym względzie odgrywa art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 20 tej ustawy. Z analizy akt sprawy zakończonej decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2009 r. wynika, że obszar oddziaływania inwestycji obejmował działkę nr 61 oraz nr 78/21, położone w miejscowości B. W kręgu stron tego postępowania brak jest J. K., któremu nie przysługuje tytuł prawny do działki nr 61 oraz nr 78/21. Zwrócono uwagę, że uznanie skarżącego za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie ustalenia warunków dla budowy zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr 78/21, nie przesądza o przyznaniu mu przymiotu strony na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Przedmiotem rozpoznania w postępowaniu dotyczącym dostępu do akt sprawy administracyjnej nie mogą stanowić podnoszone w przez stronę kwestie dotyczące prawa własności do działki nr 78/21 oraz nieprawidłowego przebiegu granicy między działką o nr. 78/21 i nr 78/15. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) J.K.. Skarżący podkreślił, że od szeregu lat nie może doprosić się od organów ostatecznego uregulowania spornej kwestii zjazd. Dlatego ponownie zaskarża wydane w sprawie postanowienie o odmowie dostępu do akt sprawy. Podkreślono, że sąd przyznał mu służebność a on dodatkowo zapłacił za przeprowadzone postępowanie łącznie z biegłym. Skarżący wniósł stanowczy sprzeciw co do treści postanowienia Wojewody. Podkreślono także, że jego działka o nr. 78/15 bezpośrednio przylega do działki 78/21, a po działce 78/21 przydzielono sądownie zjazd. Dlatego strona nie może pogodzić się z rozstrzygnięciem organów, iż nie posiada praw właściwych dla strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę zjazdu. Jednocześnie skarżący wniósł o przyznanie pomocy prawnej, to jest o przydzielenie obrońcy z urzędu i zwolnienie od kosztów postępowania. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie wyrażaną dotychczas argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd podkreśla, iż ustalenia faktyczne Organów znajdują potwierdzenie w należycie zgromadzonym i rozpatrzonym materiale dowodowym (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.), który nie wymagał przeprowadzenia postępowania uzupełniającego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Ustalenia faktyczne Organów mogły więc posłużyć Sądowi do należytego skontrolowania ich działania w oparciu o kryterium legalności. Organy obu instancji zastosowały w niniejszej sprawie przepisy K.p.a. normujące dostęp stron do akt sprawy administracyjnej. W myśl art. 73 § 1 K.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Natomiast jak stanowi art. 74 § 2 tego kodeksu, odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Nie może budzić jakichkolwiek zastrzeżeń sposób, w jaki formalnie rozpatrzono wniosek skarżącego o dostęp do akt zakończonej ostatecznie sprawy administracyjnej wydania pozwolenia na budowę zjazdu z drogi publicznej. Słusznie uznano bowiem, że brak przymiotu strony postępowania wnioskodawcy musi skutkować odmową dostępu wyrażoną w postaci postanowienie wydanego na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 4 czerwca 2019 r. o sygn. II SA/Rz 114/19, LEX, stwierdza w tym względzie przekonująco : Jeżeli w ocenie organu osoba wnioskująca o udostępnienie akt sprawy nie posiada statusu strony, organ ten powinien wydać postanowienie o odmowie udostępnienia akt sprawy. Jeżeli jednak organ uzna, że postępowanie incydentalne dotyczące udostępnienia akt sprawy było od początku bezprzedmiotowe (np. z powodu bezskuteczności prawnej wniosku) lub stało się następczo bezprzedmiotowe (np. w następstwie cofnięcia wniosku o udostępnienie akt sprawy), konieczne staje się umorzenie tego rodzaju postępowania na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. w drodze wydania postanowienia. Reasumując, podmiot nie będący stroną zakończonego postępowania nie może liczyć na pozytywne rozpoznanie swego wniosku o udostępnienie wytworzonych w ramach tego procesu akt sprawy poprzez czynności wyszczególnione w art. 73 § 1 i 2 K.p.a. Skarżący żądał od organów architektoniczno – budowlanych udostępnienia mu akt zakończonego ostatecznie postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę zjazdu z drogi publicznej. Wojewoda prawidłowo zastosował art. 74 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186; zwana dalej u.P.b.), uznając że w/w nie jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Artykuł 28 ust. 2 u.P.b. zawiera właściwą tylko dla postępowania o wydanie pozwolenia na budowę definicję strony. W myśl tej regulacji stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 pkt 20 w/w ustawy nakazuje rozumieć obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z powyższych unormowań wynika jasno, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę będzie taki podmiot praw rzeczowych do nieruchomości, która znajduje się w takim otoczeniu planowanego obiektu budowlanego, na którym obowiązują związane z tym obiektem prawne ograniczenia w zagospodarowaniu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia zagospodarowania tego terenu. Sąsiedztwo nieruchomości względem nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, nie oznacza, iż zostaną one objęte automatycznie obszarem oddziaływania obiektu (patrz. szerz. S. Zwolak, Problematyka obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, Administracja 2016/4/154-165). Nie budzi najmniejszych wątpliwości to, że J.K. nie wykazał takich ograniczeń, o jakich mowa w przytoczonych wyżej przepisach u.P.b. Organy prawidłowo ustaliły obszar oddziaływania zjazdu, stwierdzając że jego budowa wpływa ale wyłącznie na prawo zagospodarowania działek nr 78/21 (działka inwestora) i nr 61 (działka drogowa), nie ingerując zarówno w użytkowanie wieczyste skarżącego do działki o nr 78/15 i sposób wykonywania służebności dojścia i dojazdu obciążającej nieruchomość stanowiącą działkę o nr 78/21. Jednocześnie Wnioskujący w niniejszej sprawie nie wykazał, że budowa zjazdu z drogi publicznej spowoduje dla niego określone prawem uszczuplenia istniejących możliwości gospodarowania nieruchomością, do której wykazuje określone uprawnienia. Akta administracyjne sprawy zawierają kluczową dla właściwego rozpatrzenia wniosku strony decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2009 r., o nr [...],[...]. Mocą tej decyzji został zatwierdzony projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę zjazdu indywidualnego z drogi publicznej. Do powyższej decyzji został załączony projekt budowlany zjazdu z wyraźnie oznaczonym miejscem jego usytuowania względem działki o nr. 78/21 oraz działki nr 78/15. Istotnym jest również i to, że przeprowadzono w sposób poprawny dowód z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2005 r., sygn. akt [...], w sprawie z wniosku J. i K.K. o ustanowienie drogi koniecznej. Na mocy tego postanowienia Sąd ustanowił służebność dojścia i dojazdu na rzecz każdoczesnego właściciela, posiadaczy nieruchomości władnącej, oznaczonej jako działka o nr. 78/15, obciążającą północno-zachodni pas nieruchomości oznaczonej jako działka o nr. 78/21 o szerokości 4,5 m i powierzchni 299 m². Pas owej służebności został oznaczony na mapie sytuacyjnej i wyeksponowany kolorem żółtym. Mapa ta także znajduje się w zgromadzonym materiale dowodowym, co pozwoliło Organom na jednoznaczne ustalenie odległości pomiędzy tą służebnością, a położeniem zjazdu z drogi publicznej, którego dotyczy pozwolenie na budowę. W oparciu o te dowody wypadało potwierdzić kluczowe dla niniejszej sprawy ustalenie Organów, z którego wynika, że oś projektowanego zjazdu znajduje się w bezpiecznej odległości 14,5 m od granicy działki inwestora oraz działki o nr. 78/15, czyli działki będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącego J.K. Należało także uwzględnić, iż ustanowiona na jego rzecz służebność obciąża północno-zachodni pas o szerokości 4,5 m od granicy ww. działek. Zatem przewidziany w pozwoleniu na budowę zjazd z drogi publicznej nie ingerując w powierzchnie przyznanej służebności, żadną miarą nie wpływa na ograniczenie praw wynikających z użytkowania wieczystego do działki o nr 78/15, jak również prawa dojścia i przejazdu wyznaczonego przez Sąd Rejonowy w [...] w sposób określony na mapie sytuacyjnej załączonej do postanowienia z dnia [...] grudnia 2005 r., o sygn. akt [...]. Skarżący musi mieć świadomość, że w tym postępowaniu samo graniczenie z działką inwestowaną nie przesądza o konieczności przyznania statusu strony. Decyduje o tym tylko obszar negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu, którego specyfika w niniejszej sprawie nie pozwalała na pozytywne uwzględnienie wyrażonego żądania. W tej sytuacji Skarżący nie był w stanie wykazać, że przedmiotowy obiekt budowlany, łączący komunikacyjnie drogę publiczną z nieruchomością inwestora, ogranicza w sposób określony w przepisach u.P.b. jego prawa do zagospodarowania, w tym prawo do zabudowy należących do niego nieruchomości. Przedmiotowy zjazd znajduje się w bezpiecznej dla jego uprawnień odległości od granicy należącej do niego działki, i co także istotne - pasa nieruchomości inwestora, po której przysługuje mu na mocy orzeczenia sądu cywilnego prawo dojścia oraz dojazdu. Z tych praw skarżący może korzystać niezależnie od inwestycji przewidzianej w pozwoleniu na budowę. Wymaga podkreślenia i to, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie twierdził, iż budowa przedmiotowego zjazdu drogowego pozbawia go w jakimikolwiek stopniu dostępu do przy należnych mu praw. W pełni także zgodzić należy się ze stwierdzeniem Organu odwoławczego, że przyznanie skarżącemu statusu strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy na budowę zjazdu z drogi powiatowej nie przesądza o przyznaniu mu takiego samego statusu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Trafnie Wojewoda podkreśla w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż oba postępowania są od siebie odrębne bowiem oparte są na odrębnych regulacjach procesowych i materialnoprawnych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje podobnie jak art. 3 pkt 20 u.P.b. pojęcia strony postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, przez co zakres treściowy tego pojęcia różni się od ustawowej definicji strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji Skarżący nie mógł zostać uznany za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, co z kolei powoduje, że jego wniosek o dostęp do akt sprawy został rozpoznany prawidłowo, co zostało wykazane w oparciu o należycie zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy. Innymi słowy, nie doszło do naruszenia art. 74 § 2 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 u.P.b. Zatem wydane w niniejszej sprawie postanowienia jako legalne powinny pozostać w obrocie prawnym. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się takich naruszeń prawa procesowego i materialnego, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku, oddalając skargę w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.