IV SA/Wr 521/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant: referent Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi B.K. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Wojewody [...] z [...] października 2019 r., nr [...] wydana po rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] maja 2019 r., nr [...] przyznającej stronie prawo do zasiłku dla bezrobotnych za okres od 16 marca 2019 r. do 31 lipca 2019 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 17 września 2018 r skarżąca stawiła się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W., wypełniając kartę rejestracyjną bezrobotnego. Z przedłożonej przez nią kserokopii świadectwa pracy wynikało, że strona w okresie od 10 kwietnia 2017 r. do 30 sierpnia 2018 r. była zatrudniona na stanowisku głównego księgowego w [...] we W. Zgodnie z treścią tego dokumentu, podstawę rozwiązania stosunku pracy stanowił przepis art. 52 § 1 kodeksu pracy. Decyzją Prezydenta Miasta W. z [...] września 2018 r., nr [...] orzeczono o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem [...] września 2018 r. oraz przyznano jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych od 16 marca 2019 r. do 31 lipca 2019 r. W piśmie z 21 września 2018 r., skierowanym do Powiatowego Urzędu Pracy we W., strona wniosła (m.in.) o wypłatę zasiłku dla bezrobotnych za okres od 31 sierpnia 2018 r. (ustanie stosunku pracy) do 31 lipca 2019 r. (dzień poprzedzający nabycie uprawnień emerytalnych). W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, że dzień wcześniej złożyła do Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pozew o uznanie za bezskuteczne rozwiązania z nią stosunku pracy wobec czego przysługuje jej prawo do zasiłku za cały okres pozostawania bez pracy, maksymalnie do dnia poprzedzającego nabycie uprawnień emerytalnych. Zdaniem strony, wobec wniesienia przez nią powództwa o uznanie za bezskuteczne rozwiązanie stosunku pracy przepis art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie ma zastosowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję z [...] września 2018 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania z zaleceniem ustalenia - czy strona posiada na dzień rejestracji aktywny wpis w CEIDG, ile wynosi w jej przypadku długość okresu uprawniającego do zasiłku, a także, z zaleceniem przeprowadzenia postępowania dowodowego z udziałem strony i jej byłego pracodawcy celem ustalenia przyczyny z powodu której doszło do rozwiązania ze stroną umowy o pracę. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na niejasne przesłanki jakimi kierował się organ pierwszej instancji oraz na brak należytego sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W trakcie postępowania wystąpiono do [...] we W. o nadesłanie kopii oświadczenia o rozwiązaniu umowy o pracę w trybie art. 52 kodeksu pracy, który były pracodawca strony przekazał organowi wraz z informacją o wniesionym przez stronę powództwie do sądu pracy. Kopię tego pozwu nadesłała strona. Organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił, że w dniu rejestracji (17 września 2018 r.) strona nie posiadała wpisu do CEIDG i spełniała przesłanki osoby bezrobotnej. Z uwagi na powyższe, decyzją z [...] marca 2019 r. Prezydent Miasta W. orzekł o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem 17 września 2018 r. oraz w tym samym dniu wydał postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie w powołaniu na przesłankę z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z którą powiązał okoliczność wniesienia przez stronę powództwa do sądu pracy. Po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie z [...] marca 2019 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie wpadkowe. Zdaniem tego organu, okoliczność wniesienia przez stronę powództwa do sądu pracy o uznanie za bezskuteczne rozwiązania umowy o pracę nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie uzasadnia zawieszenia postępowania w sprawie. W wydanej na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 9 ust. 7, art. 10 ust. 7 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 36, art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a i ust. 2 pkt 3, art. 72 ust. 3, art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 4 oraz art. 75 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265, dalej: ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) decyzji z [...] maja 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta W. orzekł o przyznaniu stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 16 marca 2019 r. do 31 lipca 2019 r. w kwocie 120% podstawowej wysokości zasiłku określonego w art. 72 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (1.017,40 zł brutto miesięcznie w okresie 90 dni posiadania prawa do zasiłku, 798,90 zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji zawarł pogląd, że rozwiązanie ze stroną stosunku pracy w trybie art. 52 kodeksu pracy "ma bezpośredni wpływ na uprawnienia strony dotyczące nabycia prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej, tzn. art. 73 ust. 1 pkt 1, art. 73 ust. 4, art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy". Pismem z dnia 19 czerwca 2019 r. strona wniosła odwołanie od decyzji z [...] maja 2019 r. podnosząc m.in., że w decyzji z dnia [...] maja 2019 r. organ orzekł jedynie o przyznaniu stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres drugiego półrocza posiadania statusu bezrobotnej, nie wydając w ogóle orzeczenia co do zasadniczego przedmiotu sporu. Podniosła również, że były pracodawca nie udowodnił przesłanek, które mogłyby – w świetle prawa – skutkować rozwiązaniem stosunku pracy z winy strony. Zdaniem wnoszącej odwołanie, fakt ten należy interpretować w zgodzie z wyrażoną w art. 5 § 2 kodeksu postępowania karnego zasadą in dubio pro reo. Kwestionując zasadność zastosowania skróconego okresu wypłaty zasiłku dla bezrobotnych strona podniosła, że podstawę złożonego przez nią wniosku o wypłatę "pełnego" zasiłku dla bezrobotnych stanowiły realne – w jej ocenie – dowody braku zawinienia w rozwiązaniu stosunku pracy, jak przykładowo, złożone przez nią do prokuratury w Warszawie zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przez byłego pracodawcę. Strona wyraziła również pogląd, że jako osoba pokrzywdzona powinna być wspierana przez prawo. Wskazując na te wszystkie okoliczności strona, powołując się na art. 138 § 2b k.p.a., wniosła "o ostateczne rozstrzygnięcie sprawy" w zakresie uznania jej "za osobę bezrobotną z zastosowaniem skróconego okresu wypłaty zasiłku o 6 m-cy". Po rozpatrzeniu tego odwołania, Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji z [...] maja 2019 r. jest przyznanie stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 16 marca 2019 r. do 31 lipca 2019 r. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił w zaskarżonej decyzji zarówno okres w którym stronie przysługiwało to prawo, jak i wysokość samego zasiłku jako że strona ukończyła 50 lat i udokumentowała łączny okres uprawniający do zasiłku wynoszący co najmniej 20 lat. W rozwinięciu tej argumentacji organ odwoławczy stwierdził, że strona, która nabyła status osoby bezrobotnej z dniem 17 września 2018 r. (na mocy prawomocnej decyzji z [...] marca 2019 r.), spełniła warunki do przyznania prawa do zasiłku o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, albowiem w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, była zatrudniona i osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Dodał, że zgodnie z art. 72 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnemu, którego okres uprawniający do zasiłku wynosi co najmniej 20 lat, przysługuje zasiłek w wysokości 120% kwoty zasiłku określonego w ust. 1. Wyjaśnił także, zwracając uwagę na zastrzeżenie zawarte w art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ("prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu na każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75"), że wniosek strony o wypłatę zasiłku za cały okres pozostawania bez pracy nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na treść art. 75 ust. 2 pkt 3 oraz art. 73 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nadmienił, że żądanie strony dotyczące przyznania zasiłku za cały okres pozostawania bez pracy nie mogło zostać rozpatrzone na postawie powołanych przez stronę przepisów postępowania karnego, czy też przepisów postępowania cywilnego. Organ nie mógł pozytywnie rozpoznać tego żądania także przy uwzględnieniu treści art. 138 § 2b k.p.a. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu Wojewoda [...] wskazał, że okoliczności tam podniesione nie mogą mieć wpływu na uprawnienia strony w zakresie zasiłku dla bezrobotnych. Stwierdził, że treść świadectwa pracy wskazująca na rozwiązanie ze stroną stosunku pracy w trybie art. 52 § 1 pkt 1 kodeksu pracy (bez wypowiedzenia z winy pracownika w razie ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych), przy jednoczesnym braku dowodów wskazujących na inną przyczynę rozwiązania stosunku pracy (za takowe, zdaniem organu, nie mogły zostać uznane dowody wskazywane przez stronę) uzasadnia uznanie, że sytuacja prawna strony mieści się w ramach wyznaczonych treścią art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. (nazwanej "pozwem") skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. oraz o nakazanie Powiatowemu Urzędowi Pracy we W. by ten orzekł o całości świadczenia o jakie ubiega się strona, tj. o wypłatę zasiłku dla osoby także za pierwsze 180 dni pozostawania bez zatrudnienia. W rozwinięciu zarzutów skargi skarżąca przedstawiła czynności procesowe jakie były podejmowane w sprawie przez organy administracji publicznej po wniesieniu przez nią odwołania od decyzji Powiatowego Urzędu Pracy we W. 20 września 2018 r. Podniosła, że w decyzji z dnia [...] maja 2019 r. organ orzekł tylko o przyznaniu stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres drugiego półrocza posiadania statusu bezrobotnej. Decyzja ta pomija tym samym główny przedmiot sporu, tj. kwestię pozbawienia strony prawa do zasiłku dla bezrobotnych za pierwsze półrocze pozostawania osobą bezrobotną. Kwestia ta została zdawkowo poruszona tylko w uzasadnieniu, co nie jest tożsame z wydaniem orzeczenia w tej części. W uzupełnieniu tej argumentacji skarżąca nawiązała do treści pisma z 19 czerwca 2019 r. jakie skierowała do Wojewody [...] (kserokopię tego pisma dołączono do skargi) i w którym wniosła "o ostateczne rozstrzygnięcie sprawy" związanej z zastosowaniem skróconego o 6 miesięcy okresu wypłaty zasiłku dla bezrobotnych. Zwróciła uwagę, że w piśmie tym (stanowiącym odwołanie od decyzji z [...] maja 2019 r.) wskazywała organowi drugiej instancji na brak przedmiotu zaskarżenia ("nie można zaskarżyć czegoś, czego nie ma") wobec orzeczenia w decyzji pierwszej instancji jedynie o prawie strony do zasiłku dla bezrobotnych za okres drugiego półrocza. Podniosła również, że były pracodawca nie udowodnił przesłanek, które mogłyby – w świetle prawa – skutkować rozwiązaniem stosunku pracy z winy strony. Zdaniem wnoszącej skargę, fakt ten należy interpretować w zgodzie z wyrażoną w art. 5 § 2 kodeksu postępowania karnego zasadą in dubio pro reo. Kwestionując zasadność zastosowania skróconego okresu wypłaty zasiłku dla bezrobotnych strona argumentowała (powtarzając w tym zakresie zarzuty odwołania), że podstawę złożonego przez nią wniosku o wypłatę "pełnego" zasiłku dla bezrobotnych stanowiły "realne" – w jej ocenie – dowody braku zawinienia w rozwiązaniu stosunku pracy, jak przykładowo, złożone przez nią do prokuratury w W. zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przez byłego pracodawcę. Skarżąca nadmieniła także, że organ pierwszej instancji nie dotrzymał terminu 30 dni na załatwienie sprawy (wydanie decyzji). Zdaniem strony, w okolicznościach faktycznych sprawy wszystkie zgłaszane przez nią roszczenia powinny zostać uznane przy uwzględnieniu regulacji tzw. milczącego załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi przedstawiając argumentację zbliżoną do tej jaką zaprezentowano w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy szczegółowo podał okoliczności faktyczne i prawne, a także wyjaśnił motywy dla których nie mógł zostać uwzględniony wniosek strony o wypłatę zasiłku "za pierwsze 180 dni pozostawania osobą bez zatrudnienia." Zwrócił uwagę, że nie pozwalają na to obowiązujące przepisy prawa. Nawiązując do zarzutów podniesionych w skardze Wojewoda [...] wyraził pogląd, że, wbrew zarzutom skargi, decyzja organu pierwszej instancji zawiera także rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa do zasiłku za pierwsze 180 dni pozostawania osobą bezrobotną, z tym, że jest ono negatywne. Dodał, że organ administracji publicznej odmówił stronie przyznania takiego prawa stwierdzając, że przysługuje ono dopiero od 16 marca 2019 r. Wyjaśnił również, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy o milczącym załatwieniu sprawy, czy milczącej zgodzie. W piśmie z dnia11 marca 2020 r. skarżąca zawarła polemikę ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność aktów i czynności tych organów. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny następuje w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co normuje art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.). Warto również wskazać, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Działając w granicach wspomnianych kompetencji orzeczniczych Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, pozostawiająca w obrocie prawnym decyzję z 31 maja 2019 r., narusza prawo procesowe w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Stwierdzone naruszenie prawa procesowego dotyczy niepełnego rozpoznania żądania strony, co znalazło swój wyraz w treści rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej, ograniczającego się do władczej wypowiedzi organu w zakresie prawa strony do zasiłku dla bezrobotnych za okres od 16 marca 2019 r. do 31 lipca 2019 r. w sytuacji, gdy żądanie strony obejmowało przyznanie jej prawa do takiego zasiłku za okres od 31 sierpnia 2018 r. do 31 lipca 2019 r. Nie dostrzegając uchybienia jakiego dopuścił się organ pierwszej instancji w toku ponownego rozstrzygania sprawy na skutek odwołania (w którym strona podniosła zarzut niewydania orzeczenia co do zasadniczego przedmiotu sporu) organ odwoławczy naruszył nie tylko normę art. 15 k.p.a. z której wynika obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, ale i w równym stopniu także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. albowiem orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w sposób naruszający treść art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewątpliwie, kontrolowane postępowanie jest postępowaniem tzw. wnioskowym, tj. zainicjowanym żądaniem strony w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Analiza akt administracyjnych sprawy nie pozostawia wątpliwości, że od początku tego postępowania intencją strony było uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych za cały okres pozostawania bez pracy aż do dnia poprzedzającego nabycie uprawnień emerytalnych, tj. za okres od 31 sierpnia 2018 r. do 31 lipca 2019 r. Tak zakreślone czasowe granice ubiegania się o zasiłek dla bezrobotnych wynikają już z pisma strony z 21 września 2018 r. i znajdują potwierdzenie w późniejszej korespondencji strony z organami orzekającymi w sprawie (pismo strony z dnia 8 października 2018 r. stanowiące odwołanie od decyzji z [...] września 2018 r. oraz pismo strony z dnia 19 czerwca 2019 r. stanowiące odwołanie od decyzji z [...] maja 2019 r.). W świetle tych okoliczności nie powinno budzić wątpliwości to, że całościowa ocena zasadności żądania strony powinna odnosić się do pełnego okresu w odniesieniu do którego strona sformułowała żądanie przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Tymczasem, jak wynika z treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszej instancji, organ w osnowie decyzji wypowiedział się w sposób władczy i jednostronny w zakresie prawa strony do zasiłku dla bezrobotnych jedynie za okres od 16 marca 2019 r. do 31 lipca 2019 r., nie rozstrzygając w tym miejscu w ogóle o zasadności dalej idącego żądania strony. Stanowisko organu co do nieprzysługującego stronie prawa do otrzymania zasiłku za okres od 31 sierpnia 2018 r do 15 marca 2019 r. zostało przedstawione wzmiankowo dopiero w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, zaś postać bardziej rozbudowaną przybrało w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, w której organ nawiązał do odmowy przyznania stronie do zasiłku za wyżej wspomniany okres, wskazując na podstawę prawną takiej odmowy i wyjaśniając, że na skutek wynikających ze świadectwa pracy okoliczności rozwiązania stosunku pracy, stronie należało przyznać zasiłek dla bezrobotnych z uwzględnieniem 180 dni karencji, liczonych od dnia rejestracji. Sąd nie podziela zasadności stanowiska jakie organ odwoławczy zawarł w odpowiedzi na skargę, podtrzymanego następnie przez pełnomocnika tego organu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r., a mianowicie, że decyzja organu pierwszej instancji (jej uzasadnienie) zawiera w sobie negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa do zasiłku za pierwsze 180 dni pozostawania przez stronę osobą bezrobotną. Idąca w tym kierunku argumentacja organu odwoławczego prowadzi w istocie do zatarcia – istotnej pod względem procesowym – różnicy pomiędzy dwoma obligatoryjnymi elementami decyzji administracyjnej, jakimi są – rozstrzygnięcie (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) oraz uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) jest kwintesencją decyzji. Wyraża ono rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Natomiast uzasadnienie decyzji jest obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie akcentowano, że rozstrzygnięcia sprawy nie można domniemywać ani wyprowadzać go z treści uzasadnienia decyzji, albowiem powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 319/19, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: CBOSA). Na tym tle wyrażano pogląd, że wypełnienie przez organ dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. nastąpi tylko i wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygniecie to zostanie sformułowane w sposób kategoryczny co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 23 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 475/17, CBOSA). Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że elementy decyzji wymienione w art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym. Żadna z tych części nie może istnieć samodzielnie, za wyjątkiem wyraźnie przewidzianych przez przepisy sytuacji (np. art. 107 § 1 k.p.a. - możliwość odstąpienia od uzasadnienia przy uwzględnieniu w całości żądania strony). Prawidłowo zredagowana decyzja powinna zatem zawierać spójne ze sobą – rozstrzygnięcie (rozumiane jako władcza konkretyzacja sytuacji prawnej jednostki) oraz uzasadnienie tego rozstrzygnięcia. W nawiązaniu do stanowiska organu prezentowanego w odpowiedzi na skargę (a także do stanowiska pełnomocnika tegoż organu wyrażonego na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r.) należy wyjaśnić, że rozstrzygnięciem decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest wyłącznie powołanie podstawy prawnej decyzji. Z treści art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że ustawodawca wymóg powołania podstawy prawnej traktuje jako odrębny od rozstrzygnięcia element decyzji. Należy w tym kontekście zwrócić uwagę, że wymóg powołania podstawy prawnej decyzji należy rozumieć jako przytoczenie przepisów prawa, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcie, jak już wyżej wskazano, obrazuje rezultat stosowania określonych przepisów prawa. Stanowi władczą konkretyzację praw lub obowiązków wobec danego podmiotu na podstawie przepisów prawa przyjętych za podstawę prawną rozstrzygnięcia. Treścią rozstrzygnięcia nie może być więc powołanie przepisów prawa (podstawy prawnej). Przepisy prawa same w sobie nie mogą stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, albowiem są jedynie "narzędziem" - środkiem prowadzącym do celu, jakim jest wydanie przez organ rozstrzygnięcia w danej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 929/17, CBOSA). W nawiązaniu do okoliczności faktycznych sprawy należy wskazać, że jakkolwiek organy orzekające w sprawie odniosły się do zasadności żądania strony w zakresie przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych już od 31 sierpnia 2018 r., to jednak uczyniły to wyłącznie w uzasadnieniu decyzji (poprzez odwołanie się do stosownych przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), a zatem, nie można uznać, że w sprawie orzeczono o całości żądania strony. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Go 618/19 (CBOSA), że niedopuszczalnym jest rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków strony w osnowie decyzji, a w pozostałej części w uzasadnieniu. Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego albowiem rozstrzygnięcie organu drugiej instancji doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym decyzji zredagowanej w sposób naruszającej wymóg z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy przy tej okazji jednocześnie wyjaśnić, że z uwagi na charakter dostrzeżonego przez Sąd uchybienia w stosowaniu prawa, Sąd na tym etapie sprawy nie przesądza o kierunku rozpoznania wniosku strony w zakresie prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres nie objęty rozstrzygnięciem w decyzji z [...] maja 2019 r. Kwestia ta, będąca na tym etapie sprawy jedyną okolicznością sporną (strona nie kwestionowała prawa do zasiłku przyznanego jej do dnia 31 lipca 2019 r., jak również, samej wysokości przyznanego zasiłku), pozostaje zatem nadal otwarta. W szczególności, kompetencje kontrole Sądu nie obejmują na tym etapie oceny, czy w okolicznościach faktycznych sprawy treść świadectwa pracy, przy uwzględnieniu niespornej okoliczności jaką jest wniesienie przez stronę pozwu do sądu pracy o uznanie za bezskuteczne rozwiązania z nią stosunku pracy w trybie art. 52 § 1 pkt 1 kodeksu pracy, może rzutować na zakres prawa do zasiłku dla bezrobotnych (stanowiąc uzasadnienie dla skróconego okresu wypłaty tego zasiłku). Jako nieuzasadnioną Sąd uznał argumentację skargi (rozwiniętą także w piśmie procesowym z 11 marca 2020 r.) a zmierzającą do wykazania, że w okolicznościach faktycznych sprawy wszystkie roszczenia strony powinny zostać uznane przy uwzględnieniu regulacji tzw. milczącego załatwienia sprawy. Należy wyjaśnić, że sprawa może być załatwiona milcząco jedynie wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi (art. 122a § 1 k.p.a.). W ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawarto takich postanowień. W nawiązaniu do podniesionego w skardze zarzutu, że organ pierwszej instancji nie dotrzymał terminu 30 dni na załatwienie sprawy (wydanie decyzji) należy podnieść, że sprawność postępowania administracyjnego strona może kwestionować w odrębnym trybie, właściwym dla zwalczania stanów bezczynności, czy przewlekłości organów administracji publicznej. Wskazując na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] zobowiązany jest uwzględnić zaprezentowane stanowisko Sądu i dokonać ponownej oceny żądania strony w zakresie dotychczas nie objętym rozstrzygnięciem (osnową decyzji). W osnowie decyzji organ powinien władczo orzec o całości żądania strony, domagającej się przyznania prawa do zasiłku za okres od 31 sierpnia 2018 r. do 31 lipca 2019 r.