II SAB/Go 4/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (Spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi A.K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy I. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego A.K. z dnia [...]r. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego A.K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. A.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie dotyczącej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W skardze zarzucił, że postępowanie dotyczące jego wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem go ze służby w Policji było prowadzone przewlekle. Z tych względów wniósł o stwierdzenie, że w postępowaniu prowadzonym przez organ doszło do przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł również o zasądzenie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 4000 zł oraz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że 14 listopada 2018 r. wystąpił do organu z wnioskiem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu urlopowego. Powyższe żądanie stanowiło konsekwencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., w sprawie K 7/15, w którym to orzeczeniu Trybunał zakwestionował dotychczasowy sposób obliczenia ekwiwalentu urlopowego określonego w art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 161, aktualnie Dz.U. z 2020 r. poz. 360) przy zastosowaniu stawki dziennej w wymiarze 1/30 miesięcznego uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Po publikacji tego wyroku obowiązkiem organu było obliczenie ekwiwalentu zgodnie z wytycznymi zawartymi w tym wyroku i jego wyplata stronie. Organ, mimo, że sprawa jest jasna, nie dokonał jednak tych czynności, lecz bezzasadnie przedłużał postępowanie kolejno do 31 maja 2019 r., 31 grudnia 2019 r. i 30 czerwca 2020 r. Taki stan, w ocenie skarżącego, uzasadnia nie tylko stwierdzenie przewlekłości w sprawie, lecz również przyznanie stronie sumy pieniężnej na zasadzie określone art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej p.p.s.a.). 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego i podejmował działania możliwe i adekwatne do sytuacji. Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego niewykonania przez ustawodawcę po upływie terminie derogacji powstała luka prawna, która wymaga usunięcia przez ustawodawcę. Powyższe uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwolnionemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Organ stwierdził, że wobec braku aktualnego przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu, nie ma możliwości dokonania czynności wypłaty. Organ nie dopuścił się zatem bezczynności, co stwierdził również Komendant Główny Policji uznając ponaglenie strony za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 3. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4. Wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej niezgodnej nie tylko z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, ale również unijnymi standardami dobrej administracji (por. art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz.U.UE.C.2007.303.1). 5. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga strony została poprzedzona ponagleniem złożonym w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.), co wypełniło dyspozycję wynikającą z art. 53 § 2b p.p.s.a. i umożliwia jej merytoryczne rozpatrzenie. 6. Odnosząc się do przedmiotu sporu wskazać należy, że sposób ustalenia wysokości świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy funkcjonariuszy policji reguluje art. 115a ustawy o Policji. Realizacja prawa do tego ekwiwalentu następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłaty - w drodze decyzji administracyjnej (por. przykładowo wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13, CBOSA; stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie). Organ powinien zatem albo naliczyć ekwiwalent przysługujący skarżącemu i dokonać jego wypłaty albo w termie nie określonym przepisami kodeksu wydać odmowną decyzję administracyjną (z wielu orzeczeń por. choćby wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2019 r., II SAB/Rz 90/19, CBOSA). Już w tej perspektywie podnoszony przez organ argument o braku podstaw prawnych do wydania w sprawie decyzji administracyjnej jest niezasadny, gdyż nie może stanowić on usprawiedliwionej przyczyny bezczynności. Bezczynność powoduje bowiem stan, w którym prawo strony nie może być skutecznie dochodzone i kontrolowane pod względem meritum sprawy na drodze sądowej. 7. Wskazać również należy, że brak reakcji ustawodawcy na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15 nie może być w państwie praworządnym i demokratycznym uznawany za przeszkodę w realizacji praw jednostek. Inne rozumienie prowadziłoby do pozbawienia mocy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego – czyli organu powołanego na podstawie ustawy zasadniczej do kontroli konstytucyjności prawa. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok zakresowy negatywny). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Jak wskazano w jego uzasadnieniu, ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Dlatego przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadziło, w ocenie Trybunału, do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. 8. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w wielu wyrokach sądów administracyjnych zapadłych w podobnych sprawach (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 17 września 2019 r., II SAB/Op 50/19; WSA w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., II SAB/Sz 37/19; WSA w Gliwicach z 16 stycznia 2020 r., III SAB/Gl 279/19 lub WSA w Rzeszowie z dnia 17 marca 2020, II SAB/Rz, CBOSA), że skutkiem wskazanego wyroku Trybunał Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał, co oznacza, że brak jest prawnych przeszkód do rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. 9. Ponieważ w niniejszej sprawie Komendant do dnia orzekania przez Sąd nie odniósł się w sposób prawem przewidzianym do wniosku skarżącego (tj. nie wydał decyzji odmawiającej przyznania świadczenia albo nie podjął czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie należnej z tego tytułu stosownej kwoty), to w rezultacie doszło do bezczynność organu (Sąd nie jest związany wnioskiem strony zarzucającym przewlekłość, która w istocie jest tylko innym aspektem niedziałania, kwalifikowanym i sankcjonowanym identycznie, jak bezczynność). Z powyższych względów Sąd, nie będąc związany wnioskami skargi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy mając na względzie, że taki termin będzie wystarczający (pkt I wyroku). Zdaniem sądu bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek, jak również formalnie podejmował czynności (pkt II wyroku). Trudno zresztą w sytuacji spowodowanej zaniechaniem ustawodawcy doszukiwać się w działaniu organu złej woli, bądź lekceważenia praw skarżącego. Z tych też przyczyn Sąd odmówił uwzględnienia wniosku strony skarżącej o przyznanie stronie sumy pieniężnej (pkt III wyroku). O kosztach postępowania sądowego, w tym przypadku zastępstwa procesowego (pkt IV wyroku), orzeczono, zgodnie z wnioskiem, na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.