III SAB/Gl 279/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędzia WSA Iwona Wiesner po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B.W. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji 1) stwierdza bezczynność organu, 2) stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) w pozostałym zakresie skargę oddala, 4) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem datowanym na dzień 3 września 2019 r. B.W. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) złożyła – za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach (dalej: KWP) – skargę na bezczynność tego organu w załatwieniu jego wniosku z [...] r. w przedmiocie wyrównania wysokości wypłaconego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby. Zakwestionowała w niej sposób działania organu wskazując, że wniosek wszczął skutecznie postępowanie administracyjne w sprawie i mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 - KWP zobowiązany był, po skutecznym złożeniu wniosku prawidłowo naliczyć i wypłacić żądane świadczenie w stosownej wysokości, czego nie wykonał; a mimo złożonego ponaglenia Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] r. nie stwierdził bezczynności w sprawie wniosku Strony. Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń: Wnioskiem z [...] r. skarżąca zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w K. (dalej: KPP) o wypłacenie wyrównania do naliczonego i wypłaconego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Motywując jego zasadność wskazała zwolnienie ze służby oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). KPP przekazał wniosek do załatwienia do KWP. Pismem z [...] r. organ poinformował wnioskodawczynię o odmowie wypłaty wnioskowanego świadczenia i wyjaśnił stan prawny związany z w/w orzeczeniem TK. W tych okolicznościach strona wniosła ponaglenie do Komendanta Głównego Policji (dalej: KGP) w oparciu o art. 37, art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej Kpa), który postanowieniem z z [...] r. nie stwierdził bezczynności KWP w załatwieniu wniosku Strony. W konsekwencji Strona wniosła skargę do tut. Sądu na bezczynność organu, zarzucając nierozpatrzenie wniosku oraz kwestionując argumentację organu o konieczności oczekiwania na zakończenie prac legislacyjnych bowiem wcześniej nie może załatwić jej żądania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: pusa.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. Ponadto w świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ppsa sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto brzmienie przepisu art. 149 ppsa, stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na Sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1169 ze zm.) sądy administracyjne z mocą od 17 maja 2011 r. zostały wyposażone w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności "otwiera" dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo. Nadto podniesienia wymaga, o czym także powyżej, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany. Rozpoznawana sprawa, co należy powtórzyć, dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony z [...] r. Podkreślenia w tej materii wymaga, że przepisy ppsa (prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi) nie definiują pojęcia "bezczynności". Pojęcie to zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 ppsa). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony skarżącej Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności. Równocześnie zauważenia wymaga, że w dniu 7 kwietnia 2017 roku Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, w tym ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która wejścia w życie 1 czerwca 2017 r., usunęła ona wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 ppsa) – dotychczas ustawodawca nakładał na obywateli obowiązek skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (dot. tzw. innych aktów i czynności, w tym indywidualnych interpretacji podatkowych) oraz aktów prawa miejscowego, a jego wypełnienie warunkuje obecnie możliwość wniesienia skargi w sprawach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 ppsa. Zgodnie z nowym rozwiązaniem, w przypadku gdy ustawa nie będzie przewidywała środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, strona, bez konieczności uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, może złożyć skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego – w terminie 30 dni od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Natomiast w niniejszej sprawie Strona wniosła ponaglenie do KGP, który także nie podjął działań celem załatwienia wniosku skarżącej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, przypomnieć należy, że organ, któremu we wniesionej skardze zarzucono bezczynność w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej o naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, poinformował Stronę pismem z [...] r., że brak jest regulacji prawnych do rozpatrzenia jej sprawy wobec powstałej w wyniku orzeczenia TK luki prawnej. Tym samym organ uznaje, że skoro udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącej, to nie pozostaje bezczynny w jego załatwieniu. W ocenie składu orzekającego z takim stanowiskiem organu nie można się zgodzić, albowiem sposób załatwienia sprawy opisanej we wniosku nie odpowiadał prawu. Podjęta czynność, choć dokonana w terminie ustawowym, musi być oceniona jako niewystarczająca. Jednocześnie mając na uwadze zarówno podejmowane tak przez stronę skarżącą jak i organ czynności oraz treść pisma KWP z [...] r. i KGP z [...] r. zauważenia wymaga, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) — mocą którego uznano art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm., dalej także ustawa) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP — zainicjowane zostały postępowania - w większości - emerytowanych policjantów, którzy wywodząc zbieżne do strony skarżącej w niniejszym postępowaniu, domagali się ustalenia wysokości świadczeń wypłaconych im na podstawie art. 115a ustawy o Policji. W następstwie kierowanych wniosków organy policji procedowały różnie i tym samym różnie też kreowały sytuację prawną strony i kształtowały stosunek prawny - zob. przykładowe wyroki WSA w: Łodzi z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 346/19, Olsztynie z 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 315/19, Szczecinie z 28 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Sz 11/19, we Wrocławiu z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 14/19, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA. W następstwie odmiennego trybu procedowania przez organy policji inny był przedmiot zaskarżenia ich reakcji na wnioski o wypłatę spornego ekwiwalentu, albowiem raz była to bezczynność - jak w niniejszej sprawie na jego niezałatwienie zgodne z prawem, bądź załatwienie go w sposób nie odpowiadający prawu. Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności zauważyć, że wskutek wyeliminowania powołanego przepisu ustawy o Policji z porządku prawnego i jak dotąd zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy ustawowej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań Trybunału Konstytucyjnego o ile można uznać, że brak jest aktu wykonawczego wskazującego sposób procedowania organu w zakresie objętym wnioskiem, to już nie można tak ocenić sposobu załatwienia przez organ sprawy strony, która zainicjowała postępowanie administracyjne, nie zwieńczone jednakowoż wydaniem rozstrzygnięcia, które w sposób władczy, w przynależnym mu trybie podlegałaby kontroli instancyjnej, a następnie sądowej. W drugiej kolejności przypomnienia wymaga, że sposób działania organu na prawnie złożony do niego wniosek został unormowany przez ustawodawcę, niezależnie od sposobu procedowania i wyboru trybu rozstrzygnięcie musi przybrać prawną forma mu przypisaną. Tym samym należy podkreślić, że zgodnie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona tamże zasada legalizmu działania organów władzy publicznej oznacza stan, w którym po utworzeniu w drodze prawnej rozwijają one aktywność na podstawie i w granicach prawa, zaś prawo określa ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania; postępowanie to prowadzi do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi. Stan taki, co wymaga podkreślenia, ma wynikać z sytuacji, w której każde działanie organu władzy publicznej jest oparte na ustawowym upoważnieniu do: 1) podjęcia działania w danej kwestii; 2) zajęcia się sprawą w danej formie; 3) nadania rozstrzygnięciu określonej szaty prawnej, (zob. – tezy w pkt 5 do art. 7 w: Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II; Wyd. Sejmowe 2016, przypomniane i podkreślone w wyroku WSA we Wrocławiu z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 14/19, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). W tej sytuacji stwierdzona przez Sąd bezczynność organu polega na niezastosowaniu przez organ regulacji unormowanych w art. 104 Kpa obowiązek załatwienia sprawy przez wydanie stosownej decyzji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończy postępowanie; bądź art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których stanowi art. 61a § 1 Kpa, uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią formalną przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie w tej samej sprawie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W niniejszej bowiem sprawie takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało wydane dopiero [...] r., czyli po wniesieniu skargi do tut. Sądu na bezczynność KWP. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd , jak wskazano także powyżej, zobowiązany jest również stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści § 1a art. 149 ppsa, uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności zachodzi przypadek rażącego naruszenia prawa. Natomiast w okolicznościach sprawy organ odpowiedział na wniosek skarżącej, działając w błędnym przekonaniu, że informując wnioskodawcę pisemnie załatwił sprawę we właściwej formie. Zważywszy, że jego postawa nie wynikała ze złej woli, a jedynie z nieprawidłowej interpretacji przepisów, przyjąć należało, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu kategorii rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na powyższe pomimo uznania zarzutu bezczynności w niniejszej sprawie oraz stwierdzania, że nie miała ona charakteru rażącego, Sąd odstąpił od orzeczenia od organu na rzecz skarżącej kwoty wskazanej w art. 149 § 2 ppsa; jednocześnie oddalił skargę w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku Strony skoro postanowieniem z [...] r. KWP formalnie załatwił wniosek. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców (Dz. U. 2015 r., poz. 1804). ----------------------- 1