III SAB/Wr 1410/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca), Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (jeden tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. C. (dalej jako skarżący, strona skarżąca) w dniu 31 października 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 3 kwietnia 2019 r. wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na pobyt czasowy w celu pojednania z rodziną. Pomimo, że wniosek nie posiadał braków formalnych i upłynęły terminy ustawowe, sprawa nie została do tej pory załatwiona. Z tego względu wnosi o zobowiązanie organu do wydania stosownej decyzji w terminie 7 dni oraz o przyznanie rekompensaty za bezczynność i przewlekłość organu w wysokości 5000 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu 23 września 2019 r. wpłynęło ponaglenie strony na niezałatwienie sprawy w termie. W dniu 21 listopada 2019 r. (a więc już po wniesieniu skargi) skarżący został zobowiązany do usunięcia braków formalnych oraz wyznaczono przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 30 stycznia 2020 r. Wojewoda potwierdził, że doszło do opóźnienia w załatwieniu sprawy, które spowodowane jest bardzo dużym wpływem podań cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowanie i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zdaniem organu, nie są to okoliczności nie mające znaczenia w sprawie. Przy ich uwzględnieniu nie sposób uznać, że opóźnienie do jakiego doszło miało charakter rażący. Brak także podstaw do uznania że przekroczenie terminu pozbawione było racjonalnych podstaw. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej powinno być zastrzeżone dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, o której mowa art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Ponadto wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, którego w niniejszej sprawie zabrakło. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na bezczynność Wojewody D. Skarga na przewlekłość organu podlega odrębnemu rozpoznaniu i zarejestrowana została pod sygn. akt III SAB/Wr 1411/19. Przeprowadzona kontrola sądowa wywołana skargą na bezczynność organu (zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U z 2019 r. poz. 2325 dalej jako "p.p.s.a") wykazała, że jest ona zasadna. Sąd stwierdził, że będąca przedmiotem niniejszego rozpoznania skarga pod względem formalnym jest dopuszczalna, gdyż poprzedzona została ponagleniem na bezczynność w rozumieniu art. 52 § 2 b p.p.s.a. Oceniając zasadność tej skargi wyjaśnić trzeba, że w aktualnym stanie prawnym pojęcie bezczynności wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca definiuje bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wydanie pozwolenia na pobyt czasowy strona skarżąca złożyła do organu osobiście, w dniu 30 kwietnia 2019r. W dniu 23 września 2019 r. wpłynęło ponaglenie nie niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność a wobec braku działań organu, w dniu 31 października 2019 r. wniesiona została skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania. Przedstawiona wyżej chronologia zdarzeń wskazuje w sposób bezsprzeczny, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności i naruszył przepisy art. 35 § 1 i § 3, art. 36 k.p.a. w związku z art. 12 k.p.a. W świetle przywołanych przepisów załatwienie niniejszej sprawy powinno bowiem mieć miejsce najpóźniej do dnia 30 czerwca 2019 r. (tj. po upływie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku). Od dnia złożenia wniosku organ nie podjął jednak żadnych czynności, jak też zgodnie z art. 36 k.p.a. nie powiadomił strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy oraz nie określił nowego terminu jej załatwienia, pozostając w bezczynności także w dniu wniesienia skargi - czyli 31 października 2019 r. Dopiero na skutek tej skargi, w dniu 21 listopada 2019 r. podjęte zostały pierwsze czynności w sprawie. Strona wezwana została do uzupełnienia wniosku przez złożenia dokumentów dotyczących ubezpieczenia zdrowotnego i zapewnienia miejsca zamieszkania oraz zawiadomiona, że przewidywany termin zakończenia sprawy wyznaczony zostanie na dzień 20 stycznia 2020 r. Pismem z tego samego dnia Wojewoda wystosował w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach zapytanie do właściwych organów, czy wjazd i wyjazd skarżącego na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tych okolicznościach zasadne było stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (pkt I sentencji wyroku), gdyż pomimo istniejącego obowiązku nie załatwił sprawy przez wydanie aktu administracyjnego. W konsekwencji Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – o czym, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono w pkt III sentencji wyroku. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Organ przez ponad pół roku nie wykonywał w sprawie żadnych czynności procesowych i dopiero skarga wniesiona do Sądu była czynnikiem mobilizującym go do sprawdzenia wniosku i podjęcia działań zmierzających do jej załatwienia (wezwania strony o uzupełnienie dokumentów) oraz do wystąpienia o konsultację z innymi organami (art. 109 ustawy o cudzoziemcach). Niewątpliwe takie zachowanie organu pozostaje w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy i nakładającymi na organy obowiązek informowania o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu jej załatwienia. Zaznaczyć przy tym należy, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do przekroczenia terminów załatwienia sprawy, także strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do niemożności zakończenia postępowania i wydania decyzji. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane, gdyż podważa ono również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja w której strona czeka przez kilka miesięcy na podjęcie pierwszej czynności polegającej na zweryfikowaniu wniosku pod względem jego kompletności pomimo, że przedkłada stosowne dokumenty, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu, okolicznościami uzasadniającymi zwłokę nie są podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe oraz wzrost wpływających spraw. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16 , z dnia 29 maja 2019 r I OSK 2847/19). Wskazywane przez Wojewodę trudności organizacyjne nie mają charakteru nagłego i nie wynikają z niemożliwych lub trudnych do przewidzenia i przezwyciężenia okoliczności, skoro organ co najmniej od dwóch lat na nie wskazuje. Sąd podziela stanowisko, że obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy a także przeznaczenie takich sił i środków by sprawnie realizować nałożone ustawą zadania. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należą do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Strona postępowania nie może zatem ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwa w tym względzie. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W realiach niniejszej sprawy Sąd orzekł o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej. Na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie kwotę 1000 zł. o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku. W tym względzie Sąd miał na uwadze, że wprowadzając w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Ustawodawca przyjął, że oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl). Sąd miał więc na uwadze, że konieczność wypłaty sumy pieniężnej, o której mowa w art.149 § 2 p.p.s.a. posłuży zwalczaniu bezczynności organu, gdyż go zdyscyplinuje stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania skarżącego co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej bezczynności, postawy organu w tym także faktu, że choć po wniesieniu skargi, to organ podjął jednak czynności zmierzające do wydania aktu kończącego postępowanie) jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Nadto jest ona potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w związku z art. 210 § 2 p.p.s.a (pkt V sentencji wyroku).