I OSK 1842/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 2/17 w sprawie ze skargi D. Z. na bezczynność Zarządu Związku Gmin [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje Zarząd Związku Gmin [...] do rozpatrzenia wniosku D. Z. z dnia [...] grudnia 2016 r. w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) oddala wniosek o wymierzenie grzywny, 4) zasądza od Związku Gmin [...] na rzecz skarżącego D. Z. kwotę 1.100 zł (jeden tysiąc sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 2/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę D. Z. na bezczynność Zarządu Związku Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej postępowania przetargowego o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Instalacja kolektorów słonecznych na domach prywatnych na terenie gmin należących do Związku Gmin [...]" w ramach projektu "Instalacja systemów energii odnawialnej na budynkach użyteczności publicznej oraz domach prywatnych na terenie gmin należących do Związku Gmin [...]" Nr [...] realizowanego w ramach Szwajcarsko - Polskiego Programu Współpracy. We wniosku wskazał, że domaga się udzielenia pisemnej odpowiedzi na wskazane pytania i przekazania jej osobiście w siedzibie Związku lub wysłanie poświadczonego za zgodność z oryginałem skanu tej odpowiedzi na adres mailowy. Wniósł ponadto o umożliwienie wglądu i wykonania fotokopii wszelkich dokumentów dotyczących okoliczności potwierdzających wnioskowane informacje, w godzinach pracy biura przy ul. [...]. W dniu 19 grudnia 2016 r. organ udzielił pisemnej odpowiedzi na zadane we wniosku pytania. Jednocześnie pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącego o umożliwienie wglądu i wykonania fotokopii wskazanych dokumentów. W skardze na bezczynność organu kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący podniósł, że jego wniosek o umożliwienie wglądu i wykonania fotokopii żądanych dokumentów nie został rozpoznany. Organ nie ustosunkował się w żaden sposób do jego treści, nie powiadomił także skarżącego o możliwości lub braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazaniem, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W ocenie skarżącego bezczynność organu przybrała postać rażącego naruszenia prawa, bowiem wnioskodawca pozostaje w niewiedzy co do tego, czy dokumenty, o dostęp do których wnioskował zostaną mu przekazane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że udostępnienie informacji publicznej nastąpiło w formie zgodnej ze wskazaną we wniosku, natomiast możliwość wglądu i wykonania fotokopii dokumentów należy konfrontować z treścią informacji publicznej żądanej do udostępnienia. W niniejszej sprawie informacja ta ma charakter przetworzony, zaś we wniosku nie zawarto żądania udostępnienia skonkretyzowanego dokumentu. Zdaniem organu prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca, musi zostać we wniosku skonkretyzowane, a wobec niespełnienia tego wymogu organ nie był zobowiązany do zapewnienia wglądu w nieskonkretyzowane dokumenty, gdyż sprowadzałoby się to do umożliwienia skarżącemu nieograniczonego dostępu w całość zasobów administracyjno – księgowych Związku. W piśmie procesowym z dnia 13 lutego 2017 r. skarżący, ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że we wniosku wskazał na tyle konkretne cechy dokumentów, o których udostępnienie wnosił, na ile miał wiedzę o ich wytworzeniu i posiadaniu przez organ. Udzielając odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku i klasyfikując tym samym udzieloną informację jako informację publiczną organ zobowiązany był więc do ustalenia jej na podstawie wytworzonych dokumentów stwierdzających przyznane w odpowiedzi okoliczności. W celu uczynienia zadość wnioskowi skarżącego, organ nie musiał zapewniać wglądu w "nieskonkretyzowane dokumenty", gdyż z chwilą wytworzenia informacji przetworzonej dokumenty, na podstawie których została ona ustalona, nabrały konkretnego charakteru. Końcowo skarżący zauważył, że nawet jeżeli przyjąć, iż jego wniosek nie był wystarczająco skonkretyzowany, to organ nie wezwał wnioskodawcy o jego sprecyzowanie. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że zaistniały między stronami spór sprowadza się do kwestii, czy udzielona przez organ odpowiedź jest odpowiedzią pełną, tj. czy załatwia cały wniosek z dnia 5 grudnia 2016 r. W związku z powyższym w sprawie zachodzi konieczność ustalenia, czy żądanie umożliwienia wglądu i wykonania fotokopii wszelkich dokumentów potwierdzających okoliczności, których dotyczyły pytania, w godzinach pracy biura przy ul. [...], jako żądanie udostępnienia zbioru różnorodnych materiałów, stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji żądanie udostępnienia dokumentów, na podstawie których udzielono odpowiedzi na wniosek z dnia 5 grudnia 2016 r. nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ale jest żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów, którego przedmiotem jest de facto weryfikacja prawdziwości udzielonej już informacji publicznej. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. W związku z powyższym brak jest podstaw by uznać go za wniosek o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; określanej dalej jako "u.d.i.p."). Sąd wyjaśnił również, że w sprawach dotyczących wniosków o udostępnienie informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p., gdyż ustawa ta zawiera odesłanie do stosowania K.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi z uwagi na dostateczne wyjaśnienie sprawy, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia bezczynności organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił ponadto naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku analizy uzasadniającej pogląd, że brak jest jurydycznych argumentów dopuszczających zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. w przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. skarżący zarzucił ponadto błędną wykładnię prawa materialnego, tj.: - art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że żądanie udostępnienia wszelkich dokumentów potwierdzających treść uzyskanej informacji publicznej na etapie wniosku o jej udzielenie kiedy wnioskodawca nie jest w stanie określić przedstawienia jakich dokumentów żąda, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, - art. 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 3 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że wnioskodawca nie posiada prawa do weryfikacji prawdziwości udzielonej informacji publicznej na podstawie dokumentów źródłowych, z których organ wywiódł udzieloną informację publiczną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. W szczególności usprawiedliwiona jest jej podstawa odnosząca się do naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji braku zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Zagadnienie prawne, jakie wystąpiło w niniejszej sprawie związane jest z problematyką odnoszącą się do wymagań wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy. Podmiot zobowiązany do jej udzielenia uznał bowiem, że wniosek skarżącego z dnia 5 grudnia 2016 r. w którym skarżący zażądał odpowiedzi na dwanaście konkretnych pytań oraz umożliwienia mu wglądu i wykonania fotokopii dokumentów potwierdzających udzielone informacje – w części dotyczącej udostępnienia dokumentów - nie został sformułowany na tyle precyzyjnie, że mógł podlegać rozpoznaniu, a jego uwzględnienie oznaczałoby umożliwienie wnioskodawcy nieograniczonego dostępu w całość zasobów administracyjno – księgowych Związku. Stanowisko to w zasadzie podzielił Sąd I instancji, sprowadzając problem, jak sam to ujął, do następującego pytania, czy żądanie udostępnienia zbioru różnorodnych materiałów, jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Podstawą oddalenia skargi stało się przyjęcie, że tak niekonkretny i niesprecyzowany wniosek z którym wystąpił wnioskodawca do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, który odnosił się do pewnego zbioru dokumentów nie nadawał się do rozpoznania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wobec tego, że do wniosku w tym przedmiocie nie znajdują zastosowania przepisy kodeksu postepowania administracyjnego, to brak czynności ze strony podmiotu do którego został skierowany, nie świadczy o jego bezczynności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższego stanowiska nie można podzielić. Cała argumentacja Sądu I instancji może i byłaby właściwa, gdyby rzeczywiście wniosek z którym wystąpił skarżący był zbyt ogólnikowy, niekonkretny, a przede wszystkim gdyby rzeczywiście wiązał się z koniecznością udostępnienia pewnego zbioru dokumentów. Podstawowym wymaganiem wniosku o dostęp do informacji publicznej jest bowiem jasno wyartykułowane żądanie, które aby zrealizować adresat musi w pierwszej kolejności zrozumieć czego wnioskodawca od niego tak naprawdę żąda. W okolicznościach sprawy Sąd nie zwrócił uwagi, że wniosek o umożliwienie wglądu w dokumenty nie był samoistnym wnioskiem, lecz został zawarty w piśmie w którym skarżący zażądał odpowiedzi na dwanaście pytań dotyczących konkretnych faktów. Co więcej odpowiedzi te zostały udzielone, lecz dokumenty ani nie zostały udostępnione, ani nie wydano decyzji o odmowie ich udostępnienia. Tymczasem analiza całości wniosku skarżącego z dnia 5 grudnia 2016 r., a także udzielonych na nie następnie przez Związek odpowiedzi, wyraźnie wskazuje, jakich dokumentów oczekiwał skarżący. Nie ma nic niekonkretnego w żądaniu udostępnienia dokumentów potwierdzających udzielone informacje. Nie trudno ustalić w kontekście zadanych pytań, że wniosek o dostęp do dokumentów zostałby zrealizowany w całości w sytuacji umożliwienia wglądu do kilku dokumentów tj. wniosku wykonawcy robót o przedłużenie terminu ich wykonania (pytanie 11 – "Czy wykonawca zwracał się do Zamawiającego w jakiejkolwiek formie – pisemnie, drogą elektroniczną, ustnie, nieformalnie – o uzasadnione treścią SIWZ przedłużenie terminu na wykonanie robót objętych postępowaniem?" i odpowiedź Związku "Tak, w formie pisemnej"), odpowiedzi zamawiającego przedłużającej ten termin (pytanie 5 – "Czy termin na wykonywanie robót objętych postępowaniem został przedłużony? Jeżeli tak to w jakim trybie i formie?" i odpowiedź Związku "Tak, pisemnie"), czy dokument ustalający termin odbioru robót (pytanie 4 "Jaki jest planowany termin odbioru robót ?" i odpowiedź Związku "30.12.2016 r."). Trudno w takim przypadku mówić, że żądanie skarżącego dotyczyło "niesprecyzowanego zbioru dokumentów" jak uznał Sąd I instancji, czy też, że jego realizacja "sprowadzałaby się do umożliwienia nieograniczonego dostępu w całość zasobów administracyjno – księgowych Związku", jak przekonywał podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Ta ostatnia kwestia, a mianowicie, że Związek do którego skierowano wniosek jest podmiotem zobowiązanym ustawowo do udostępniania informacji publicznej i podlega działaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie budziła w sprawie jakichkolwiek wątpliwości. Zresztą pierwsza część wniosku skarżącego z dnia 5 grudnia 2016 r. dotycząca ujawnienia pewnych informacji na temat realizacji zamówienia publicznego dotyczącego instalacji kolektorów słonecznych, została przez organ rozpoznana w trybie powołanej ustawy. Skoro Związek miał jakiekolwiek wątpliwości co do pozostałej części wniosku, w której chodziło o udostępnienie dokumentów związanych z udzielonymi odpowiedziami mógł w swoim piśmie z dnia 19 grudnia 2016 r. nadmienić z jakich dokumentów pozostających w jego zasobach finansowo – księgowych skorzystał przy ich udzielaniu i wyjaśnić czy i w jaki sposób mogą one zostać udostępnione. Tymczasem w sprawie został wykreowany niczemu nie służący spór o możliwość żądania udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej "niesprecyzowanego zbioru dokumentów" rozszerzony o problematykę stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Wprawdzie analizowanie tego ostatniego zagadnienia, wobec przyjęcia, że wnioskodawca jednak dostatecznie sprecyzował żądanie wglądu w dokumenty, okazało się ostatecznie zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, tym niemniej należy nadmienić, że stanowisko Sądu I instancji w zakresie niemożności stosowania kodeksu postępowania administracyjnego do wniosku o dostęp do informacji publicznej jest nadmiernie restrykcyjne. W orzecznictwie wskazano przypadki w których zastosowanie przepisów tego kodeksu jest w pewnych sytuacjach konieczne (por. wyroki NSA o sygnaturach I OSK 1002/09 czy I OSK 429/17 dostępne w Centralnej Bazie Informacji o Sprawach pod adresem internetowym https//www.cbois. nsa.gov.pl). Kwestia ta jednak ostatecznie nie miała znaczenia w rozpatrywanej sprawie. W związku z powyższym, uznając że organ nie rozpatrzył w wymaganym przepisami terminie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w sposób kompletny (w zakresie umożliwienie wglądu i wykonania fotokopii dokumentów) w jeden ze sposobów określonych w ustawie, stwierdzić należało, że pozostaje on w bezczynności w jego rozpoznaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach przedmiotowej sprawy, zaistniały ponadto podstawy do stwierdzenia, że bezczynność Zarządu Związku Gmin [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 grudnia 2016 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny w tym zakresie wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., w sprawie sygn. akt: II OSK 468/13). Przenosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że bezczynność Zarządu Związku Gmin [...] miała właśnie taki charakter. Wprawdzie organ udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia 5 grudnia 2016 r. w zakreślonym przepisami terminie (w dniu 19 grudnia 2016 r.), jednakże udzielona informacja była informacją niepełną, w związku z powyższym uznać należy, że Zarząd pozostaje w bezczynności przez ponad 2 lata. Odstępując od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że regulacja ta stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa, (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie okoliczności takie nie wystąpiły. W związku z powyższym, uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku). Wniosek o wymierzenie grzywny oddalono na postawie art. 188 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku). O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto stosownie do przepisów art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 wskazanej ustawy.