II SA/Sz 1038/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę. Uchwałą z dnia 28 sierpnia 2019 r., Nr XII/91/2019 Rada Miejska B. (dalej "Rada"), na podstawie art. 25 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2019 r. poz. 506, 1309 i 1571 – dalej "u.s.g."), wyraziła zgodę na rozwiązanie przez Zarząd Powiatu B. stosunku pracy na stanowisku dyrektora Powiatowego Domu Samopomocy - C. R.-K. w B. (dalej "PDS-CR-K") z radnym Rady Miejskiej B. A. W. (dalej "skarżący"). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w ocenie Rady podstawą rozwiązania stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, a inne dotyczące działań dyrektora wynikających z zakresu jego obowiązków służbowych w zakładzie pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (dalej "Sąd") z dnia [...] r. skarżący zaskarżył w całości wyżej wymienioną uchwałę Rady Miejskiej B. i wniósł o: 1) stwierdzenie jej nieważności, 2) przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści skargi. 3) zwrócenie się do o Rady Miejskiej B. o przedłożenie: a) protokołu [...] sesji Rady z dnia [...] r., - na okoliczność przebiegu głosowania nad zaskarżoną uchwałą, braku wyjaśnienia zasadności wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie ze skarżącym stosunku pracy, b) protokołu posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji z dnia [...] r. - na okoliczność nie zajęcia przez Komisję stanowiska do wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie ze skarżącym stosunku pracy, c) protokołu posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia [...] r. - na okoliczność nie rozpatrzenia i nie zaopiniowania przez Komisję projektów uchwał - druk J i K. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1) art. 7 w zw. art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na: niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebraniu materiału dowodowego, pozwalającego na ocenę wniosku Starosty [...] o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym oraz przeprowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z przepisami prawa oraz w sposób niebudzący zaufania do organów administracji, 2) § 53 ust. 1 statutu Miasta B., przez podjęcie zaskarżonej uchwały pomimo braku opinii przedmiotowo właściwej Komisji i § 54 ust 1 tego statutu przez przedłożenie Radzie Miejskiej projektu zaskarżonej uchwały z uchybieniem terminu w nim określonego, 3) art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przez jego wadliwe zastosowanie i w konsekwencji wyrażenie zgody na rozwiązanie przez Zarząd Powiatu [...] stosunku pracy łączącego skarżącego z PDS-CR-K. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Rada w zasadzie nie przeprowadziła żadnego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, i przystąpiła do głosowania nad przedmiotową uchwałą, z naruszeniem postanowień statutu Miasta B.. Sprawa podjęcia rzeczonej uchwały nie była objęta porządkiem [...] sesji Rady Miejskiej B. , zwołanej na dzień [...] r. Została ona wprowadzona do porządku obrad, już na sesji, na wniosek Przewodniczącego Rady Miejskiej, który przedstawił dwie wersje uchwały (druk J i K), jedną za wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym i drugą, odmawiającą takiej zgody. Projekty tych uchwał wpłynęły do Rady w dniu 27 sierpnia 2019 r. Tymczasem zgodnie z § 53 ust. 1 statutu Miasta B. projekty uchwał wnoszonych przez Przewodniczącego Rady Miejskiej wymagają opinii przedmiotowo właściwej Komisji Rady, a ponadto w myśl § 54 ust. 1 tego statutu projekt uchwały winien wpłynąć do Rady co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji. Skarżący wskazał, że Komisja Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej [...], oceniająca w dniu [...] r. wniosek Starosty [...] o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym, nie zajęła stanowiska - odłożyła jego zajęcie do czasu przygotowania projektu uchwały w tej sprawie wraz z uzasadnieniem. Również Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej [...], na posiedzeniu w dniu [...] r. nie rozpatrzyła i nie zaopiniowała projektów uchwał druk J i K. Żadna z Komisji nie badała zatem merytorycznie kwestii czy Rada może wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym, czy też takiej zgody wyrazić nie może, bo podstawą rozwiązania stosunku pracy są w rzeczywistości zdarzenia wynikające z wykonywania mandatu radnego. Kwestia ta nie była również badana na sesji Rady w dniu [...] r. Pomimo, iż skarżący złożył w Radzie w dniu [...] sierpnia 2019 r. pismo, w którym odniósł się do zarzutów stawianych mu we wniosku Starosty [...]. Wskazał w nim, iż rzeczywistą przyczyną zamiaru wypowiedzenia mu umowy o pracę jest sposób w jaki wykonuje on mandat radnego. W trakcie realizowania przez skarżącego mandatu radnego poprzedniej kadencji Rady Miejskiej [...], nie wykonał on woli kierownictwa ugrupowania politycznego, którego był członkiem, w zakresie przystąpienia do klubu [...] oraz głosowania nad absolutorium dla ówczesnego Burmistrza K. B. za 2017 r. Ponieważ wówczas - jako radny - skarżący, zgodnie ze swoim przekonaniem, a nie z wolą szefa lokalnych struktur partyjnych, na czele których stoi nadal obecny Starosta [...] P. P., został wykluczony z partii. Rzeczywista przyczyna działań zmierzających do zwolnienia skarżącego z pracy jest pokłosiem właśnie tych zdarzeń, tym bardziej, iż obecnie pojawiła się kolejna, albowiem do Rady Miasta B. został on wybrany z innego komitetu wyborczego, niż utworzony przez ugrupowanie, na czele którego stoi P. P.. Próba zwolnienia go z pracy, nie ma związku z jakoby wadliwą pracą, lecz ma w istocie stanowić "karę" za niezależność w wykonywaniu mandatu radnego. Skarżący zarzucił również, że uzasadnienie uchwały liczy łącznie trzy zdania, przez co w sposób oczywisty nie spełnia wymogów jakie wymagane są w stosunku do uchwały podjętej w trybie art. 25 ust. 2 u.s.g. Uzasadnienie to nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych, ani żadnego wnioskowania, w konsekwencji czego nie znane są motywy Rady, które skłoniły ją do uznania, że nie zachodzą przesłanki do obligatoryjnej odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. W odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że Starosta [...], zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 25 ust. 2 u.s.g., działając na podstawie upoważnienia Zarządu Powiatu [...], pismem z dnia 19 lipca 2019 r. zwrócił się do Rady Miejskiej [...] o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym miejskim A. W. stosunku pracy na stanowisku dyrektora PDS-CR-K z powodów wskazanych w tym piśmie. Jednocześnie do Rady Miejskiej wpłynęły pisma z dnia 16 lipca 2019 r. - petycja dotycząca odwołania A. W. ze stanowiska dyrektora PDS-CR-K oraz skarga na działalność radnego. Wniosek Starosty [...] oraz petycja i skarga znalazły się w porządku posiedzeń Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w dniu [...] r. i Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w dniu [...] r. Do Rady w dniu [...] r. wpłynęło także pismo radnego A. W. z dnia [...] r. wraz z załącznikami, zawierające jego stanowisko dotyczące wniosku Starosty [...] z dnia 19 sierpnia 2019 r. W dniu [...] r. na [...] sesji Rada, dysponując dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, uchwalą Nr XII/91/2019 wyraziła zgodę na rozwiązanie przez Zarząd Powiatu [...] z radnym A. W. stosunku pracy na stanowisku dyrektora PDS-CR-K. Rada oceniła, że podstawą zamiaru rozwiązania tego stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, a inne dotyczące działań dyrektora wynikające z zakresu jego obowiązków służbowych w zakładzie pracy i przychyliła się do wniosku Starosty [...]. Tym samym Rada uznała, że nie wystąpiła określona w art. 25 ust. 2 zdanie drugie u.s.g. przesłanka nakazująca Radzie bezwzględną odmowę zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Brak takiej przesłanki pozwalał Radzie na wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Natomiast sama lakoniczność uzasadnienia uchwały Rady wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie oznacza braku możliwości oceny motywów podjęcia przez Radę uchwały o takiej treści. Tryb procedowania przez Radę wniosku Starosty [...] i sposób rozumowania radnych wynika z treści protokołów posiedzeń Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oraz Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej, a także z treści protokołu z [...] sesji Rady Miejskiej [...] w dniu [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że uchwała ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Tym samym, skarga nie jest zasadna. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem - rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przepis ten zawiera normę nakazującą pracodawcy uzyskanie zgody rady na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem, będącym radnym. Tym samym, prawodawca powierzył radzie funkcję kontrolną uprawniającą do ingerencji w stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem. W ten sposób przyznał pracownikom, będącym radnymi specyficzną ochronę, której celem jest zapewnienie radnemu swobodnego wykonywania mandatu, ale nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie ochrony stosunku pracy. Sformułowanie art. 25 ust. 2 u.s.g. wskazuje jednoznacznie, że możliwość odmowy przez radę udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, uzależniona jest od istnienia związku przyczynowego pomiędzy planowanym zwolnieniem z pracy, a wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. W sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada jest zobowiązana odmówić wyrażenia zgody. Ta bezwzględna ochrona stosunku pracy radnego może mieć miejsce tylko w tym jednym przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przy zamiarze rozwiązania z radnym stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu radnego, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3133/13). W wyroku tym Sąd stwierdził, że skoro celem regulacji art. 25 ust. 2 u.s.g. jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do rozstania się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak więc w każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę. Ponadto, wskazać należy, że Rada nie posiada uprawnień do tego, aby oceniać konieczność, czy zasadność ruchów personalnych podejmowanych przez pracodawcę. Rada winna się jedynie skupić na zbadaniu istnienia związku pomiędzy planowanym zwolnieniem, a wykonywaniem mandatu przez radnego. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Rada trafnie stwierdziła, że przedstawione we wniosku Starosty z dnia 19 lipca 2019 r. przyczyny, w związku z którymi pojawiła się konieczność rozwiązania stosunku pracy z radnym nie były związane z wykonywaniem przez skarżącego obowiązków radnego, lecz dotyczące działań dyrektora wynikających z zakresu jego obowiązków służbowych w zakładzie pracy. W tej sytuacji trudno zarzucić Radzie, że wyrażenie zgody na rozwiązanie ze skarżącym stosunku pracy prowadziłoby do rażącego naruszenia porządku prawnego lub naruszało podstawowe wartości chronione prawem. Skarżący nie jest pozbawiony ochrony prawnej, bowiem badanie tego, czy podane przez Starostę podstawy rozwiązania stosunku pracy miały oparcie w rzeczywistości oraz uzasadniały rozwiązanie stosunku pracy będzie mogło być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Wobec jednoczesnego braku uwiarygodnienia, że przyczyną zamierzonego rozwiązania stosunku pracy mogą być okoliczności w jakiś sposób związane z wykonywaniem mandatu radnego, że podane we wniosku podstawy wypowiedzenia są oczywistą fikcją, podczas gdy za decyzją Starosty stoją w rzeczywistości np. powody polityczne, nie można mówić o oparciu zaskarżonej uchwały na dowolnym uznaniu Rady. Uzasadnienie uchwały, jakkolwiek bardzo zwięzłe, potwierdza w tym wypadku, że podstawą decyzji Rady były (i musiały być) powody podane we wniosku przez Starostę i mogą one podlegać zweryfikowaniu przez sąd powszechny. Natomiast zakwestionowanie ich przez Radę na podstawie jedynie treści pisma skarżącego z dnia 26 sierpnia 2019 r. i odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powołaniem się na ochronę mandatu radnego byłaby, zdaniem Sądu, zbyt daleko idącą ingerencją w stosunki pomiędzy pracownikiem a pracodawcą, jakiej nie uzasadnia art. 25 ust. 2 u.s.g. Za uwzględnieniem skargi nie przemawiają również podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia procedury przy podejmowaniu uchwały. Wskazać zatem należy, że z treści § 53 ust. 1 statutu Miasta B. nie wynika, iż każda uchwała procedowana przez Radę wymaga zaopiniowania przez którąkolwiek z komisji Rady. Rzeczony przepis brzmi: "Projekty uchwał oraz projekty zmian uchwał wnoszone przez podmioty wymienione w § 51 ust. 1 pkt 2 - 5 wymagają opinii przedmiotowo właściwej komisji Rady." Zdaniem Sądu, użyte w tym przepisie sformułowanie przedmiotowo "właściwej komisji Rady" należy odczytywać w połączeniu z kompetencjami przyznanymi poszczególnym komisjom Rady. Tylko w sytuacji gdy zakres przedmiotowy projektu uchwały nawiązuje do zakresu działania komisji wymagane jest uzyskanie opinii przez tą komisję, rozumianą wówczas jako "właściwą komisję Rady". W rozpoznawanej sprawie, Sąd porównując przedmiot zaskarżonej uchwały z zakresem kompetencji przyznanych Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oraz Komisji Rewizyjnej, doszedł do przekonania, że w zakresie kompetencji tych komisji nie mieści się opiniowanie projektu uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zgodnie z treścią art. 18b ust. 1 u.s.g., Komisja Skarg, Wniosków i Petycji powoływana jest w celu rozpatrywania skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych oraz wniosków i petycji składanych przez obywateli. Natomiast Komisja Rewizyjna powoływana jest w celu kontroli działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych gminy (art.18a ust. 1 u.s.g.). Pismo Starosty [...] z dnia 19 lipca 2019 r. nie stanowi skargi na działania wójta czy gminnych jednostek organizacyjnych, nie może być również kwalifikowane jako wniosek czy petycja złożona przez obywateli. Jak z powyższego wynika, żadna z tych komisji nie ma w zakresie swojego działania oceny zasadności wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. A zatem to do wyłącznej właściwości Rady należy podjęcie uchwały w tym przedmiocie bez potrzeby uzyskiwania opinii którejkolwiek komisji Rady. W takiej sytuacji za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia § 53 ust. 1 statutu. Kolejny zarzut skargi dotyczy naruszenia § 54 ust. 1 statutu, zgodnie z którym: "Projekt uchwały powinien wpłynąć do Rady co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji Rady.". Analiza nadesłanych Sądowi akt prowadzi do wniosku, że termin ten nie został zachowany. Jednak zdaniem Sądu, termin ten ma charakter terminu instrukcyjnego i jego naruszenie nie może skutkować tak daleko idącymi konsekwencjami, jak stwierdzenie nieważności uchwały. Zauważyć też należy, że projekt zaskarżonej uchwały został wprowadzony do porządku obrad [...] sesji Rady w dniu [...] r., na wniosek jej Przewodniczącego, na co zezwala przepis art. 18 ust. 1a u.s.g., stanowiący, że: "Rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.". Z protokołu [...] sesji Rady wynika, że z 21 radnych ustawowego składu Rady na sali obecnych było 20, a 19 radnych głosowało za przyjęciem zmiany porządku obrad. Oznacza to, że radni zaakceptowali fakt, iż głosować będą nad projektem uchwały, który wpłynął do Rady w terminie krótszym niż na 7 dni przed rozpoczęciem sesji. Opisane powyżej okoliczności przemawiają za przyjęciem, że naruszenie określonego Statutem siedmiodniowego terminu nie może być ocenione jako na tyle istotne aby skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a. Trzeba zauważyć, że procedurę podjęcia uchwały regulowały w tym zakresie przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz powołanego Statutu Miasta B., toteż reguły procedowania są w tym wypadku inne niż w przypadku decyzji wydawanych w postępowaniu administracyjnym i Rada nie była związana regułami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić Końcowo Sąd zauważa, że powołane w skardze wnioski dowodowe z dokumentów dotyczyły akt administracyjnych tej sprawy, w związku z tym Sąd je oddalił - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.