II OSK 2743/20

Dnia 26 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Ł. i M. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 215/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S. Ł. i M. Ł. na bezczynność Ministra [...] w przedmiocie udzielenia upoważnienia na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę, uznając, że skarżącym nie przysługiwało uprawnienie do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego na bezczynność w zakresie udzielenia upoważnienia bądź odmowy udzielenia przez Ministra [...] upoważnienia na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Sąd wskazał, że skarżący złożyli skargę na bezczynność Ministra [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o wydanie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w art. 7 ustawy Prawo budowlane, jak wskazuje art. 9 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, że wniosek o odstępstwo składa organ architektoniczny do Ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane i wydaje rozstrzygniecie w tej kwestii. Dopiero posiadając upoważnienie Ministra organ administracji architektoniczno-budowlanej (a w tej sprawie zgodnie z wyrokiem NSA z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt. II OSK 2480/14, także organ nadzoru budowlanego) w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Upoważnienie Ministra jest zatem wyłącznie pismem skierowanym, przez organ administracyjny do innego organu administracyjnego o udzielenie zgody w drodze wyjątku. Nie jest zatem ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., ani żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. Nie jest także innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z aktem lub czynnością w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia, gdy odnosi się on do zewnętrznych, konkretnie imiennie oznaczonych podmiotów, co do których organ administracji działa w sposób władczy poprzez stwierdzenie, ustalenie lub potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa administracyjnego. Upoważnienie nie wywołuje bezpośredniego skutku w postaci potwierdzenia uprawnień lub nałożenia obowiązków na imiennie oznaczone podmioty. W konsekwencji postępowanie toczące się wyłącznie między dwoma organami administracyjnymi nie mieści się zamkniętym katalogu spraw rozstrzyganych przez sądy administracyjne, określonych w art. 3 p.p.s.a. Dopiero na podstawie udzielonego upoważnienia organ wnioskujący może wydać akt administracyjny (w formie postanowienia), który rodzi prawa czy obowiązki po stronie jej adresata (organ udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zawnioskowano także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że stanowisko zaprezentowane przez Ministra [...] w piśmie z dnia 2 sierpnia 2019 r. nie jest innym, niż określone w pkt 1-3 (art. 3 § 2 p.p.s.a.), aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa; - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. polegające na błędnym założeniu, że w niniejszej sprawie nie zaistniała bezczynność Ministra [...] w zakresie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa; - art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, które zostało wyrażone w orzeczeniu NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2480/14, z treści którego jednoznacznie wynikało, że organ nadzoru podejmie decyzję o udzieleniu bądź odmowie zgody na odstępstwo po uzyskaniu upoważnienia przez Ministra Infrastruktury; - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym stwierdzeniu niedopuszczalności skargi na bezczynności Ministra [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (art. 182 § 1 p.p.s.a.). Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej za jej pomocą nie podważono skutecznie oceny prawnej zawartej w zaskarżonym postanowieniu. Po pierwsze, źródłem domagania się przez skarżących udzielenia przez właściwego Ministra upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może stanowić wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 2480/14. W wyroku tym NSA przesądził, że w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wystąpienia do właściwego Ministra o wydanie upoważnienia w zakresie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W wyroku tym przesądzono więc o możliwości zastosowania art. 9 Prawa budowlanego także przez organ nadzoru budowlanego. Nie przesądzono zaś czy merytorycznie istnieją okoliczności do wydania przez ministra stosownego upoważnienia udzielającego zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Poza tym w wyroku tym wyjaśniono, że skutkiem odmowy udzielenia zgody na odstępstwo może być niemożność przeprowadzenia legalizacji i w konsekwencji konieczność rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu. Na podstawie treści uzasadnienia ww. wyroku brak jest zatem podstaw do wywiedzenia, że właściwy Minister jest zobowiązany do udzielenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. pozytywnego upoważnienia na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w sprawie dotyczącej budynku garażowo-gospodarczego wybudowanego, zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Po drugie, dla podważenia legalności oceny wypowiedzianej przez Sąd I instancji nie ma znaczenia okoliczność, że kwestia udzielenia przez Ministra upoważnienia na odstępstwo dotyczy interesu prawnego skarżących. Co prawda, treści rozstrzygnięcia Ministra przesądza o losach wniosku o wyrażenie zgody na odstępstwo. Z jednej strony wywiera ono wpływ na rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Z drugiej strony, udzielenie upoważnienia następuje na wniosek właściwego organu administracji. Inwestor nie może zatem samodzielnie występować z wnioskiem do ministra, gdyż art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego jednoznacznie stanowi, że wniosek do ministra składa właściwy organ. Należy wobec tego przyjąć, że analizowane upoważnienie jest aktem administracyjnym wewnętrznym, niepodlegającym odrębnemu zaskarżeniu. Nie jest to więc akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wypowiedź Ministra nie spełnia wymaganego dla tego rodzaju aktów warunku, tj. charakteru zewnętrzny, ponieważ zasadniczo jest skierowana do organu prowadzącego postępowanie w danej sprawie, który wyraża bądź nie zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w formie postanowienia. W związku z tym skarżący nie mogą składać w sposób prawnie skuteczny swoich żądań do właściwego Ministra o udzielenie upoważnienia zgodny na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, ponieważ takie uprawnienie im nie przysługuje, a co za tym idzie w tym zakresie nie mogą skutecznie zarzucić organowi bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 lub pkt 9 p.p.s.a. (tym bardziej – jak wskazał Minister w odpowiedzi na skargę – kilkukrotnie udzielano PINB odpowiedzi na wniosek o udzielenie zgody na odstępstwo, w tym Minister [...], po dokonaniu ponownej analizy wniosku, pismem z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...], wydał "rozstrzygnięcie", w którym odmówił udzielenia upoważnienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo – a mimo tego skarżący wnieśli skargę na bezczynność Ministra). Co najwyżej stanowisko Ministra z uwagi na jego powiązanie z rezultatem toczącego się postępowania w przedmiocie zgody na odstępstwo, może podlegać kontroli na końcowym etapie postępowania, tj. po wydaniu rozstrzygnięcia przez właściwy organ prowadzący postępowanie główne – w tej sprawie dotyczące istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Wynika to z tego, że postanowienia wydanego w przedmiocie zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych, jak i wypowiedzi Ministra w sprawie udzielenia upoważnienia, nie można traktować jako merytorycznie odrębnych od postępowania zmierzającego do wydania decyzji w postępowaniu, np. naprawczym, w którym to postępowaniu, jak w niniejszej sprawie, pojawiała się kwestia zachowania warunków techniczno-budowlanych określonych w przepisach prawa budowlanego w związku z ww. wyrokiem NSA. Skarżący mogą zaś domagać się ochrony swojego interesu prawnego w związku z kwestią zgodny na odstępstwo dopiero na etapie postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 2 pkt 4, 8 i 9 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że skarga na bezczynność Ministra podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, a oceny w tym zakresie nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.