I GSK 1342/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1410/19 w sprawie ze skargi [...] z dnia 3 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz [...] 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1410/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 3 czerwca 2019 r. w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON, organ), na podstawie informacji uzyskanych z ZUS Oddział w Pile, stwierdził nieprawidłowości w zakresie pobierania dofinansowania do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego poprzez opłacenie składek ZUS od wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego za okresy sierpień 2018 r. i wrzesień 2018 r. z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, tj. w terminie przekraczającym 14 dni. Za sierpień 2018 r. – składki zostały opłacone ostatecznie 2 października 2018 r., a za wrzesień 2018 r. - 6 listopada 2018 r. Wobec powyższego [...] (strona) została wezwana do zwrotu kwoty [...]zł wraz z odsetkami. Strona w piśmie z 29 stycznia 2019 r. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie oraz poinformowała, że składki ZUS zostały opłacone w pełnej wysokości i w terminie, natomiast niedopłata powstała w 2017 r., w czasie gdy strona nie zatrudniała osoby niepełnosprawnej. Organ stwierdził, że obowiązek zapłaty składek powstaje z chwilą wypłaty wynagrodzenia. Wpłaty należnych składek dokonuje się w łącznej kwocie za wszystkich ubezpieczonych, razem na poszczególne fundusze, tj. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Kolejność zaliczania wpłat składek na poszczególne fundusze oraz innych należności do których poboru jest zobowiązany ZUS, jeżeli płatnik składek opłaca je i przekazuje niezgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, określa Rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 2019 poz. 1831). Rozporządzenie wydane zostało na mocy delegacji ustawowej, ze wskazaniem zakresu tej delegacji w art. 49 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2019 poz. 300). PFRON stwierdził, że w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2017 r., brak jest norm prawnych, czy też odniesienia do przyznania pierwszeństwa w rozliczaniu składek na ubezpieczenia społeczne niepełnosprawnych, a potem na pozostałych zatrudnionych. Z powyższych norm prawnych wynika, że pracodawca nie może zdecydować o rozliczeniu składek na poszczególne tytuły ubezpieczonych, których wpłata dotyczy. Organ stwierdził, że skoro na koncie płatnika (strony) za okresy objęte postępowaniem, zaewidencjonowano wpłaty, które zostały dokonane z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni, to informację tę należy utożsamić ze stanem widniejącym na koncie każdego ubezpieczonego zgłoszonego w danym okresie, w tym również ze stanem widniejącym na koncie ubezpieczonych posiadających orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Strona nienależnie pobrała środki PFRON wypłacone tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego za okresy sprawozdawcze sierpień i wrzesień 2018 r. w łącznej kwocie [...]zł. Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostało wskazane, że strona opłaciła składki ZUS od wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego za miesiące sierpień i wrzesień 2018 r. po terminie tj. składki za okres sierpień 2018 r. zostały opłacone w dniu 2 października 2018 r., za wrzesień 2018 r. zostały opłacone w dniu 6 listopada 2018 r. Z akt administracyjnych wynika (karta 39), że w każdym miesiącu 2018 r. oraz w styczniu 2019 r. strona dokonywała wpłat z tytułu składek. Z przedstawionego rozliczenia wynikają wpłaty, np.: 2 sierpnia 2018 r. – [...]zł; 6 września 2018 r. zaewidencjonowano kwotę [...]zł, a 2 października 2018 r. wpłatę w takiej samej wysokości. Sąd pierwszej instancji podniósł, że strona oświadczyła, że niedopłata na jej koncie powstała w 2017 r. tj. w czasie, gdy strona nie zatrudniała osób niepełnosprawnych. Organ administracji zaliczył wpłaty tytułem składek za sierpień 2018 r. i wrzesień 2018 r. na poczet zaległości powstałych na koncie skarżącej w 2017 r., powołując jako podstawę prawną przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2017 r. WSA wskazał, że organ administracji nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie oświadczenia złożonego przez stronę co do czasu powstania niedopłaty, a ponadto brak jest ustaleń dotyczących dokładnej daty powstania niedopłaty, wysokości niedopłaty oraz przyczyny jej powstania. Zdaniem WSA uzasadnienie, w którym organ administracji jedynie powołał przepisy mające zdaniem organu zastosowanie w sprawie, bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, nie spełnia warunków uzasadnienia w rozumieniu art. 107 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.). Zdaniem WSA sporne zagadnienie zostało potraktowano fragmentarycznie, jedynie w kontekście stwierdzenia niedookreślonej niedopłaty na koncie i bezpośredniego przełożenia tego faktu na stwierdzenie, że strona zapłaciła należne składki na ubezpieczenie osób niepełnosprawnych z opóźnieniem przekraczającym 14 dni. WSA wskazał, że w sprawie organ zastosował przepisy: art. 26a ust. 11 pkt 1, art. 45 ust. 3a, art. 49e ust. 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 426 dalej: ustawa o rehabilitacji) przedwcześnie, ponieważ postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Prezes Zarządu PFRON wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na: a) uwzględnieniu skargi w wyniku dowolnego uznania, że organ prowadząc postępowanie nie dokonał ustalenia dotyczącego dokładnej daty powstania niedopłaty w ZUS, wysokości tej niedopłaty oraz przyczyn jej powstania; b) zupełnym pominięciu, znajdującego się w materiale dowodowym, dokumentu urzędowego informacji z ZUS Oddział w Pile, z którego wprost i jednoznacznie wynika, że strona uchybiła terminowi w zapłacie składek ZUS, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem gdyby Sąd (zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego oraz przepisami prawa) przyjął, że organ w sprawie w istocie poczynił te ustalenia (w oparciu o informacje ZUS, to w konsekwencji oddaliłby skargę. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., kontrola zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy wyrok narusza przepisy prawa wskazane w zarzutach postawionych sądowi pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Jakkolwiek w opisie zarzutu przywołano także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. , jednakże autor skargi kasacyjnej nie sformułował w tym zakresie żadnych wniosków, ani nie przedstawił żadnego stanowiska w odniesieniu do analizowanych w zaskarżonym wyroku przepisów prawa materialnego. Zarzuty autora skargi kasacyjnej, kwestionujące ocenę sądu pierwszej w odniesieniu do niespełnienia przez organ wymagań proceduralnych, zmierzają w sposób pośredni do zakwestionowania dokonanej przez WSA wykładni prawa materialnego - art. 26a ust. 11 pkt 1, art. 45 ust. 3a i art. 49e ust 1 i 2 ustawy o rehabilitacji, która zdaniem strony doprowadziła do nieprawidłowej oceny - z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a. - zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że sąd pierwszej instancji nie uzasadnił prawnie wyrażonego w sprawie poglądu, że Prezes PFRON jest zobowiązany do ustalania terminowości ponoszonych przez pracodawcę kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych z tytułu obowiązkowych składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i wypadkowe oraz obowiązkowych składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wskazał, że orzekając o zwrocie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych był związany informacją uzyskaną z ZUS, organu powołanego do dokonywania ustaleń w zakresie składek ubezpieczeniowych, a nie – prowadzenia w tym zakresie własnego postępowania wyjaśniającego. Stanowisko to nie znajduje oparcia w stanie prawnym i faktycznym sprawy, co oznacza, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zakres podejmowanych przez organ czynności procesowych wyznaczają co do zasady przepisy prawa materialnego regulujące określoną materię. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał m.in. art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, w myśl którego, w brzmieniu właściwym dla sprawy, miesięczne dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Dla wykładni tego przepisu istotne znaczenie ma pojęcie "koszty płac", którego definicję zawarto w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z tym przepisem przez koszty płacy należy rozumieć wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe, naliczone od tego wynagrodzenia oraz obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Przepis ten nie wyjaśnia jednak, czy chodzi o koszty płacy ogółem, czy tylko o koszty płacy pracowników niepełnosprawnych. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że skoro dofinansowanie jest przyznawane wyłącznie do wynagrodzeń wypłacanych pracownikom niepełnosprawnym, to przez koszty płac, o których mowa w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji należy rozumieć wyłącznie wynagrodzenie (i jego pochodne) wypłacane pracownikom niepełnosprawnym. Konsekwencją tego było uznanie przez WSA, że organ badając spełnienie przez pracodawcę wymogu określonego w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, powinien był dokonać ustaleń na okoliczność terminowości poniesienia kosztów płacy w odniesieniu do pracownika niepełnosprawnego, nie zaś co do zbiorczej (ogólnej) nieterminowości. Wyrażone przez Sąd pierwszej instancji stanowisko jest prawidłowe, a tym samym zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Art. 1 ustawy o rehabilitacji wskazuje, że ustawa dotyczy osób niepełnosprawnych, a nie ogółu pracowników zatrudnianych przez pracodawcę. Potwierdza to analiza dalszych przepisów tej ustawy, np. w zakresie sposobu wliczenia do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych (art. 2a ust. 1), warunków przyznawania dofinansowania i związanych z tym obowiązków pracodawcy i Prezesa PFRON w zakresie kontroli prawidłowości korzystania przez pracodawcę z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (art. 26a i nast.), a także zwrotu środków PFRON, w których punktem odniesienia jest wynagrodzenie należne pracownikowi niepełnosprawnemu, a także inne koszty ogólne ponoszone przez pracodawcę na stworzenie miejsca pracy dla osoby niepełnosprawnej. W tym stanie prawnym, odwoływanie się przez organ do związania dokumentem urzędowym, jakim jest zaświadczenie organu ZUS, uznać należy za nietrafne, bowiem zaświadczenie to z istoty rzeczy nie mogło posłużyć organowi do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, z czego organ zwolniony być nie mógł. Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd zaprezentowany w tym orzeczeniu. Zgodna z prawem kontrola okoliczności, czy strona w terminie uiściła wymagane składni ubezpieczeniowe, dokonywana na podstawie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji musi odnosić się do kosztów płac pracowników niepełnosprawnych, z wyłączeniem kosztów płac pozostałych pracowników zatrudnionych przez pracodawcę. W stanie faktycznym sprawy przeprowadzone postępowanie przez organ nie spełniało tych wymogów. W świetle art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jako dowolne należy natomiast uznać dokonanie przez organ ustaleń faktycznych, które mimo że znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, to jednak z uwagi na jego niepełny charakter nie pozwalają na ich swobodną ocenę. Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarga kasacyjna nie została więc oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).