IV SA/Wr 1/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję A sp. z o.o. z siedzibą w C. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza A sp. z o.o. z siedzibą w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 złotych (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. N. (dalej strona, wnioskodawca, skarżący) wnioskiem z dnia 7 października 2019 r. zwrócił się do A sp. z o.o. w C. (dalej spółka, organ lub podmiot zobowiązany) o udostępnienie informacji publicznej w postaci: – skanów dokumentów, z których wynika wynagrodzenie prezesa zarządu spółki oraz w formie kopii imiennych karty przychodów (karta wynagrodzeń, lista płac, karta zarobkowa, etc.) wypłacanego wynagrodzenia za pracę za okres od 1 grudnia 2018 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku z podziałem na miesiące; – skanów dokumentów, z których wynika wynagrodzenie członka zarządu spółki ds. technicznych oraz w formie kopii imiennych karty przychodów (karta wynagrodzeń, lista płac, karta zarobkowa, etc.) wypłacanego wynagrodzenia za okres od 1 grudnia 2018 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku z podziałem na miesiące. Skarżący zawnioskował, aby powyższe dane, stanowiące w ocenie strony informację publiczną prostą, zostały mu przesłane na podany adres poczty elektronicznej. Pismem z dnia 24 października 2019 r., l. dz. [...] podmiot zobowiązany, stwierdzając, że powyższy wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, wezwał skarżącego do wskazania w terminie 14 dni powodów, dla których spełnienie żądania udostępnienia zawnioskowanych danych będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi z dnia 26 października 2019 r. skarżący podkreślił, że wymienione we wniosku dokumenty stanowią informację publiczną prostą, która nie wymaga skomplikowanych analiz czy innych czasochłonnych czynności. Stąd też złożone żądanie – w jego ocenie – nie wymagało wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] podmiot zobowiązany, działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej u.d.i.p.), odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zawnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu organ podał, że z informacją publiczną o charakterze przetworzonym mamy do czynienia w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, gdy jest ona jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Wówczas wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia określonego działania intelektualnego, osobowego i organizacyjnego podmiotu zobowiązanego względem posiadanego zbioru danych o charakterze prostym. Po drugie zaś o informacji przetworzonej możemy mówić, gdy przedmiotem wniosku są bezpośrednio informacje proste, będące w dyspozycji pomiotu zobowiązanego, ale ich rozmiar i zakres przesądza o zakwalifikowaniu ich jako informacji publicznej przetworzonej. Suma informacji prostych nie zawsze jest zatem informacją prostą, zwłaszcza kiedy wymaga zestawienia, opracowania, czy też anonimizacji. W ocenie spółki, informacje zawnioskowane w niniejszej sprawie przez skarżącego mają charakter informacji przetworzonych. Dokumenty płacowe zawierają bowiem szereg poufnych i chronionych informacji z zakresu danych osobowych (data urodzenia, adres zamieszkania, numer rachunku bankowego, numer PESEL), nie mających waloru publicznego i podlegających z tego powodu konieczności anonimizacji. Wynika to również z konieczności respektowania przepisów zawierających gwarancje ochrony prywatności osób fizycznych, w tym m.in. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) 2016/676 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE L z 2016 r., nr 119, poz. 1, dalej ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych). Skoro strona nie wykazała, aby za udzieleniem żądanych danych przemawiał szczególnie istotny interes publiczny, odnoszący się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych, nie było też podstaw do ich udostępnienia. Nadto organ zauważył, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych potrzeb wnioskodawców w związku z prowadzoną przez nich działalnością handlową, edukacyjną czy zawodową. Prawo do informacji służyć ma bowiem uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Próba wykorzystania tej instytucji prawnej dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne stanowi – zdaniem spółki – nadużycie prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacji przetworzona; 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej jeśli jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie; 3) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., w zakresie, w jakim przepisy te wskazują, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać określenie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, poprzez brak prawidłowego uzasadnienia prowadzącego do wyjaśnienia podstaw wydania decyzji odmownej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; 4) art. 107 § 1 pkt 7 oraz art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a., w zakresie, w jakim przepisy te wskazują, że elementem decyzji jest pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie i skutkach zrzeczenia się odwołania oraz w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów sądowych albo przyznanie prawa pomocy, poprzez brak zawarcia stosownych pouczeń o pełnej treści w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zakres wniosku, obejmujący dostęp do dokumentów, z których wynika wynagrodzenie dwóch pracowników spółki w okresie jednego roku, nie powinien zostać uznany za obszerny, zaś konieczność anonimizacji w istocie nie wymaga znacznego nakładu pracy i czasu. Nie istnieje również potrzeba merytorycznej, pogłębionej analizy akt. Dlatego też żądane dane, mające charakter prostej informacji na temat wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników, winny zostać mu niezwłocznie udostępnione. Za odmową realizacji wniosku nie powinna zaś przemawiać ewentualna konieczność anonimizacji danych osobowych, które zgodnie z ogólnym rozporządzeniem w sprawie ochrony danych osobowych mogą być ujawnione przez podmiot wykonujący zadania publiczne zgodnie m.in. z prawem państwa członkowskiego, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem ochrony danych osobowych. Poza tym sam proces anonimizacji stanowi jedynie zabieg techniczny umożliwiający udostępnienie informacji po wyeliminowaniu z nich danych osobowych, których udostępnienie byłoby nieuprawnione, i nie należy go utożsamiać z przetworzeniem informacji. Skarżący stwierdził również, że wydana przez organ decyzja nie spełnia obligatoryjnych wymogów co do swojej treści, albowiem nie zawiera ona prawidłowo sformułowanego uzasadnienia, zarówno faktycznego, jak i prawnego. Podmiot zobowiązany nie wyjaśnił bowiem w sposób należyty i przekonujący, z jakich względów odmówił dostępu do zawnioskowanych dokumentów, ograniczając się jedynie do ogólnikowego powołania się na potrzebę anonimizacji danych. Ponadto kwestionowane rozstrzygnięcie zawiera wadliwe i niepełne pouczenie o przysługujących stronie możliwościach jego weryfikacji, gdyż nie zawiera informacji o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego bez konieczności uprzedniego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę spółka podtrzymała swoje stanowisko względem charakteru prawnego żądanych informacji podkreślając, że rozpoznanie wniosku wymagałoby stosownego zestawienia szeregu interesujących stronę informacji, a następnie samodzielnego ich zredagowania, tj. podjęcia określonego działania intelektualnego, osobowego i organizacyjnego. Oznaczało to, że żądane dokumenty miały charakter informacji publicznej przetworzonej, co obligowało skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za ich udostępnieniem. Wobec zaniechania dokonania tej czynności przez wnioskodawcę, koniecznym stało się wydanie decyzji w zaskarżonym kształcie. Dlatego też spółka wniosła o oddalenie skargi. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 12 marca 2020 r. pełnomocnik spółki, podzielając jej dotychczasowe stanowisko zauważył, że skarżący wielokrotnie zwracał się do spółki z wnioskami o przekazanie szeregu informacji, które dotyczyły także wynagrodzeń członków jej zarządu. Uzyskiwał on zawsze stosowne dane, na dowód czego pełnomocnik przedłożył pismo z dnia 14 czerwca 2019 r., l.dz. [...] informujące stronę o wysokości wynagrodzeń brutto członków organów spółki w okresie od dnia 19 listopada 2018 r. do dnia 30 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu w niniejszej sprawie była kwestia ustalenia, czy zachodziły uzasadnione podstawy do wydania przez podmiot zobowiązany decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Dlatego też kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia miało stwierdzenie, czy zawnioskowane przez stronę informacje mają właśnie taki charakter. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na trudność zakreślenia granicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu w odniesieniu do niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie, zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważając, że powyższy problem pojawia się m.in. wówczas, gdy wnioskodawca żąda przedstawienia mu wielu informacji prostych. W tym zakresie dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu). W rozpatrywanej sprawie organ wyjaśnił, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, ponieważ zawiera ona szereg danych osobowych wymagających dokonania anonimizacji. Z takim uzasadnieniem decyzji nie sposób się jednak zgodzić. Jak trafnie bowiem zauważył wnioskodawca, anonimizacja danych – sama w sobie – nie może stanowić wystarczającej podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej. Czynność ta polega jedynie na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu, stąd informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez sam proces anonimizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 865/17, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Lublinie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 175/17 oraz w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Go 538/15). Nie oznacza to jednak, że anonimizacji danych nie będzie miała wpływu na proces przetwarzania informacji publicznej. Niekiedy bowiem może się zdarzyć tak, że jej zakres będzie na tyle znaczny, aby czynności konieczne do udzielenia odpowiedzi na wniosek uznać za przetworzenie danych. Wówczas jednak podmiot zobowiązany, chcąc wezwać stronę do wykazania szczególnego interesu publicznego, a następnie podejmując rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia zawnioskowanych danych, nie może poprzestać na zakomunikowaniu konieczności usunięcia danych osobowych. Zobligowany jest on do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). Potrzeba wyczerpującego przedstawienia powyższych kwestii wynika również z wymogów formy, w jakiej podmiot zobowiązany winien podjąć rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust.1 u.d.i.p., do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie należy stosować odpowiednio regulację art. 16 u.d.i.p., odsyłającego z kolei w ust. 2 do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W kontekście niniejszej sprawy oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za odmową udostępnienia danych publicznych, takich jak choćby ilość dokumentów płacowych niezbędnych do przeanalizowania, szczegółowy zakres danych osobowych podlegających anonimizacji, dostępne zasoby kadrowe i techniczne. Powołanie się więc jedynie ogólnikowo na samą konieczność anonimizacji nie czyniło zadość obowiązkom organu i nie prowadziło do uznania, że zawnioskowane dane mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Nie przemawiało za tym również powołanie się przez spółkę na ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych. Jak trafnie bowiem wskazuje to skarżący, zgodnie z art. 86 tej regulacji, dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. W polskich realiach aktem prawnym, o którym mowa w tym przepisie jest zaś ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 5 ust. 2 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Należy jednak wskazać, że ograniczenie to nie dotyczy m.in. informacji o osobach pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Z uzasadnienia decyzji nie wynika zaś, czy z taką sytuacją mieliśmy w istocie do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem podmiot zobowiązany w zupełności tę kwestię pominął. Z tych powodów za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez spółkę art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 2 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Usprawiedliwiony był również zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 7 i pkt 9 k.p.a., gdyż sformułowane pouczenie było w rzeczywistości niepełne. Pomijało bowiem informację o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 52 § 3 u.p.p.s.a., tj. bez skorzystania przez stronę z prawa do żądania ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ. Naruszenie to nie miało jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem pomimo braku stosownego pouczenia w tym zakresie, strona skutecznie wniosła skargę. Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, sprowadzające się do uznania sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji za wadliwe i niespełniające wymogów ustawowych, Sąd nie miał możliwości zapoznania się z pełną argumentacją podmiotu zobowiązanego względem przetworzonego charakteru żądanych przez stronę informacji. Dlatego też na tym etapie postępowania przedwczesne byłoby dokonanie wiążącej oceny zawnioskowanych danych w kontekście powołanych przez stronę zarzutów naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do sytuacji faktycznej ustalonej w przedmiotowej sprawie. Następnie organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a.