II SA/Sz 1105/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi G. S. i D. S. na uchwalę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania za pomniki przyrody oddala skargę. Pismem z dnia [...] października 2019 r. G. S. i D. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z ), zwanej dalej "u.s.g.", skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę nr IX/92/03 Rady Gminy Rewal z dnia 28 maja 2003 r. w sprawie uznania za pomniki przyrody (Dz.Urz. Woj. Zach. Nr 55, poz. 974). Powyższej uchwale skarżący zarzucali: 1/ naruszenie art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez wadliwe uznanie, że przepis ten uprawniał pozostawienie w porządku prawnym aktu prawnego, który nie spełniał wymogów nowej ustawy, podczas, gdy zgodnie z treścią tego przepisu formy ochrony przyrody utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu nowej ustawy, co oznacza, że przepis ten normował jedynie, że nie istnieje konieczność uchwalania na nowo form ochrony przyrody pozostawiając kwestię konieczności dostosowania poprzednich uchwał w sprawie ustanowienia pomnika przyrody do nowego aktu prawnego gdyż w przeciwnym razie nowelizacja ustawy dopuszczałaby do sytuacji, w której w porządku prawnym istniałyby uchwały, które nie odpowiadają warunkom stawianym przez aktualne normy prawne; 2/ naruszenie art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez niezgodność uchwały w sprawie ustanowienia pomnika przyrody z tym przepisem, tj. nie zawarcie w treści uchwały wszystkich elementów koniecznych wymienionych w naruszonym przepisie, w szczególności w zakresie braku wskazania podmiotu sprawującego nadzór nad pomnikiem przyrody, a za takowe nie można uznać zobowiązania, na mocy skarżonej uchwały, Wójta Gminy do umieszczenia tablic informacyjnych o danym obiekcie i ujęcia pomnika przyrody w Rejestrze Pomników Przyrody Gminy R. i poinformowania Wojewody [...], co potwierdza również Centralny Rejestr Form Ochrony Przyrody pod nr [...], określając "Konieczność zmiany przepisów wskazujących sprawującego nadzór"; 3/ naruszenie art. 44 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez niezgodność uchwały w sprawie ustanowienia pomnika przyrody z tym przepisem, tj. nieuprawnione rozszerzenie zakresu zakazów w odniesieniu do stanowionej formy przyrody, przejawiające się określeniem w skarżonej uchwale zakazów nieznanych ustawie, tj. nie wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r., poprzez określenie zakazów: "wykonywania prac ziemnych wokół obiektu mogących trwale go uszkodzić lub zniekształcić", gdy przepis ten umożliwia wyłącznie zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, zaśmiecania terenu wokół niego, zakopywania i wylewania nieczystości (zakaz nieznany ustawie), budowy obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony, bądź spowodować jego degradację (zakaz nieznany ustawie) i umieszczania jakichkolwiek napisów i tablic reklamowych na chronionym obiekcie oraz wokół niego bez zgody Gminy, podczas gdy ustawa przewiduje wyłącznie zakaz umieszczania tablic reklamowych. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie – na podstawie art. 200 powołanej ustawy- kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że jako właściciele nieruchomości nie mają możliwości dokonywania niezbędnych ustaleń dotyczących pomnika przyrody z podmiotem nadzorującym, gdyż taki nie został wyznaczony. Ponadto planują przeprowadzenie na swojej nieruchomości inwestycji budowlanych, zaś obecne zakazy nie znajdujące źródła w nowej ustawie o ochronie przyrody im to uniemożliwiają lub w bezpodstawny sposób ograniczają. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że skarżona uchwała została podjęta na podstawie obowiązujących w tym czasie przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. nr 99, poz. 1079) t.j. art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. a oraz art. 34 ust. 1. Z przepisów tych wynika, że Rada Gminy była uprawniona do podjęcia tej uchwały, natomiast obowiązek wskazania podmiotu sprawującego nadzór nad pomnikiem przyrody został wprowadzony ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. Organ wskazał nadto, że w 2019 r. zlecił inwentaryzację dendrologiczną 10 pomników przyrody oraz 4 okazów drzew proponowanych jako pomniki przyrody, co wskazuje, że nadzór wójta nad pomnikami przyrody jest sprawowany. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wprowadzenia w uchwale zakazów nieznanych ustawie o ochronie przyrody, Wójt Gminy R. powołał się na przepis art. 28-31 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Stwierdził również, że prawidłowość podjęcia skarżonej uchwały musi być oceniana według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej podjęcia. Późniejsze zmiany ustawy reguły tej nie wyłączają, co potwierdza przepis art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Organ wskazał nadto, że skarżący opierają się na błędnym przekonaniu, iż pomnik przyrody ostrokrzew kolczasty położony jest na działce stanowiącej ich własność, tj. działce nr [...]. Ze sporządzonej karty pomnika przyrody wynika natomiast, że krzew położony jest w linii granicznej działki skarżących i stanowiącej własność Gminy R. działki drogowej. Z kolei wykonana w 2013 r. inwentaryzacja powykonawcza przebudowy i wymiany nawierzchni dróg i placu miejskiego, elementów małej architektury oraz budowy pawilonów handlowych wraz przyłączami i instalacjami zewnętrznymi oraz oświetlenia ulicznego i sieci kanalizacji deszczowej sporządzona przez geodetę wykazała, że ostrokrzew kolczasty znajduje się na działce stanowiącej własność gminy, tj. na działce nr [...] obręb R.. Na rozprawie w dniu [...] marca 2010 r. pełnomocnik skarżących podniósł, że interes prawny skarżących wynika z przysługującego im prawa własności działki na linii granicznej, na której znajduje się pomnik przyrody na podstawie art. 143 § 1 zd. pierwsze k.c. oraz art. 64 Konstytucji RP. Naruszenie tego interesu polega na ograniczeniu uprawnień właścicielskich skarżących do zagospodarowania działki. O naruszeniu tym przesądzają § 3 pkt 2 i 4 zaskarżonej uchwały. W ocenie pełnomocnika skarżących, badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały winno odnosić się do aktualnego stanu prawnego, zwłaszcza w sytuacji gdy gmina przez 16 lat nie była w stanie zaktualizować uchwały. Skarżący G. S. podniósł, że chciał pokryć koszty przesadzenia krzewu i w tym celu kontaktował się ze specjalistyczną firmą, która takie usługi wykonuje i przesadzenie krzewu, według tej firmy, jest możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne orzekają między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, kontrolując ich zgodność z prawem (art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2019r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na tego typu akt, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Skarga w niniejszej sprawie złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, dalej "u.s.g.", który stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Powyższe brzmienie nadane zostało na mocy przepisu art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). W niniejszej sprawie, z uwagi na datę skarżonej uchwały (tj. 28 maja 2003 r.) ma zastosowanie jednak przepis intertemporalny określony w art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, stanowiący, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy p.p.s.a., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Tym samym zastosowanie w sprawie miał przepis art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017r., uzależniający możliwość zaskarżenia uchwały/zarządzenia do sądu administracyjnego, od uprzedniego bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia. W pierwszej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie dopuszczalności skargi G. S. i D. S. na uchwałę Rady Gminy Rewal nr IX/92/03 z dnia 28 maja 2003 r. w sprawie uznania za pomniki przyrody i jej wymogów formalnych. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz stanowi akt prawa miejscowego. Jak wynika z akt sprawy, skarżący przed wniesieniem skargi uprzednio bezskutecznie wezwali Radę Gminy do usunięcia kwestionowanego naruszenia prawa (wezwanie z dnia 16 września 2019 r. odpowiedź na wezwanie z dnia 15 października 2019 r. - nadane 18 października 2019 r.) Skarga została wniesiona w dniu 31 października 2019 r. z zachowaniem terminu określonego w art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w tej sprawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Rozstrzygnięcie: "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Granice zaskarżenia aktu prawa miejscowego nie zawsze pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd. Przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 u.s.g. gminnym, mogą być tylko te postanowienia (części) uchwały, wobec których skarżący ma możliwość wykazania naruszenia interesu prawnego. Prawo do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. musi się wiązać z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, innymi słowy tylko wówczas i tylko w takim zakresie w jakim zaskarżona uchwała wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, można uznać, że jest legitymowany do jej "zaczepienia" skargą skierowaną do sądu administracyjnego. Skarga taka nie ma bowiem charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. SK 30/02, OTK-A 2003, wyrok NSA z 14 września 2012r., sygn. II OSK 1541/12, LEX nr 1379547; z 5 czerwca 2014r., sygn. II OSK 117/13, Nr 8, poz. 84, wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 lipca 2016r. sygn. II SA/Bd 771/15 Odnosząc się do zagadnienia podmiotu legitymowanego do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w sprawie uznania za pomniki przyrody, Sąd stwierdził w oparciu o akta sprawy, że skarżący legitymują się prawem własności nieruchomości (działka nr [...] obręb [...]) graniczącej z działką drogową nr [...] obręb [...], stanowiąca własność Gminy R.. Z § 3 pkt 9 zaskarżonej uchwały wynika, że pomnik przyrody – ostrokrzew kolczasty o wysokości 5,5 m znajduje się w linii granicznej pomiędzy nieruchomością skarżących i działką drogową. Wójt Gminy R. załączył do odpowiedzi na skargę wyniki inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej przez geodetę po przeprowadzonej przebudowie drogi, z której wynikało, że ostrokrzew znajduje się na terenie gminnej działki drogowej. Z dokumentacji zdjęciowej dołączonej przez organ do wynika również, że ze względu na dużą rozpiętość krzewu, jego część znajduje się na działce skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012r. II OSK 790/12 dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) orzekł, iż prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego lub zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. W orzecznictwie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący jako właściciele działki nr [...] posiadają interes prawny do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Rewal z dnia 28 maja 2003 r. nr IX/92/03 w części dotyczącej § 1 pkt 9 oraz związanych z tym zakazów określonych w § 3 i niewątpliwie ograniczenia związane z ustanowieniem ostrokrzewu kolczastego pomnikiem przyrody stanowią o naruszeniu tego interesu. Uchwała ta - wbrew stanowisku skarżących - nie narusza jednak obiektywnego porządku prawnego bowiem została podjęta w zgodzie z przepisami obowiązującymi w dniu jej podjęcia i tylko według takich kryteriów może być poddana ocenie jej legalność. Zauważyć należy, skarżący oczekują ochrony prawnej że względu na przysługujące im prawo własności, które zostało ograniczone ze względu na ustanowienie przez uprawniony organ pomnika przyrody obejmującego również ich nieruchomość. Ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawodawca przyznając organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego ustawą z dnia 16 października 1991 r. prawo do wprowadzenia form ochrony przyrody (art. 34 ust. 1), w tym - w myśl art. 13 ust. 1 pkt 6 - uznania za pomniki przyrody, miał na uwadze zachowanie, właściwe wykorzystanie oraz odnawianie zasobów przyrody, w tym kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody. Jakkolwiek ochroną w tej sprawie objęto pomnik przyrody - krzew ostrokrzewu kolczastego, to jego usytuowanie czy to na gruncie stanowiącym własność gminy, czy gruncie stanowiącym prywatną własność, niewątpliwie powoduje ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Ograniczenia te, z punktu widzenia ochrony własności są jednak dopuszczalne, a jednocześnie nie naruszają zasady proporcjonalności, gdyż nie ingerują nadmiernie w prawo własności. Pomnik przyrody znajduje się poza granicami działki natomiast na nieruchomości skarżących znajdują się gałęzie chronionego krzewu. Z załączonego do skargi odpisu z księgi wieczystej [...] wynika, że skarżący stali się właścicielami działki nr [...] w [...] a zatem mogli wiedzieć o ograniczeniach z nią związanych, ustanowionych w akcie prawa miejscowego. Przechodząc do oceny legalności skarżonej uchwały, w części, co do której skarżący posiadają interes prawny, stwierdzić należy, że akt ten nie narusza przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, w szczególności zaś art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. a i art. 34. Rada Gminy w dacie podjęcia uchwały była uprawniona do wprowadzenia form ochrony przyrody wymienionych w art. 13 ust. 1 pkt 4 i 6, czyli do uznania za pomniki przyrody. Jakkolwiek zakazy w stosunku do pomników przyrody zostały określone w art. 31a ustawy z 16 października 1991 r., zaś powtórzone w § 3 uchwały, to jednak - w ocenie Sądu - powtórzenie to nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Dodać należy, dla jasności sprawy, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji). To zaś oznacza, że akty prawa miejscowego muszą odpowiadać wszystkim zasadom charakteryzującym tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś hierarchii źródeł prawa. Jej wyrazem w odniesieniu do prawa miejscowego jest art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego są zatem upoważnione, do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Skoro sam ustawodawca powołanym przepisem wprowadził przedmiotowe zakazy, to chybionym i zupełnie zbędnym zabiegiem wydaje się powielenie tego unormowania w uchwale. Dlatego przepis § 3 w żaden sposób nie powinien być uznany za właściwy. Akty prawa miejscowego nie powinny zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż narusza to zasady prawidłowej legislacji. Uznanie danego przepisu planu za zbędny, z uwagi na powielanie takiego uregulowania, nie oznacza jednocześnie, że taki przepis istotnie narusza prawo, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Powtórzenia dokonywane w przedmiotowej uchwale mają na celu ułatwienie czytelności przyjętych regulacji . Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 44 ust. 2 i art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stwierdzić należało, że podniesione zarzuty nie są zasadne. Skarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody i stąd też ocena jej legalności może następować tylko w odniesieniu do przepisów tej ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżących o braku legalności uchwały nr IX/92/03 Rady Gminy Rewal nie przesądza treść przepisu art. 153 ustawy z 16 kwietnia 2004 r., z którego to przepisu wynika pozostawienie w obowiązującym porządku prawnym form ochrony przyrody utworzonych pod rządami ustawy z 16 października 1991 r. Treść tego przepisu żadną miarą nie może stanowić o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, gdyż przyjęty w skardze tok rozumowania oznaczałby konieczność oceny zgodności z prawem uchwały na podstawie przepisów, które w dacie jej podjęcia nie obowiązywały. Z takim rozumieniem kryterium legalności zgodzić się nie można. Podsumowując, skoro wniesiona skarga okazała się niezasadna, to na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało ja oddalić.