VII SA/Wa 462/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2020 r. sprawy ze skargi E.P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: "Prawo budowlane"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB [...]", "PINB") Nr [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], [...], kierujące obowiązek objęty tytułem wykonawczym Nr [...] z dnia [...]grudnia 2016 r. do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanej, tj. E. P. (dalej: "skarżąca") celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nakazującą rozbiórkę pawilonu blaszanego 1-nawowego wraz z przylegającą wiatą, położonego w północno-wschodniej części działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Powyższe postanowienie, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W związku z niewykonaniem przez E. P. i A. K., obowiązku rozbiórki wskazanego w decyzji z [...] stycznia 2016 r., organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1314, dalej: "u.p.e.a."), przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie tego obowiązku. W dniu [...] marca 2016 r. PINB [...] wystawił upomnienie Nr [...] wzywające do wykonania w/w obowiązku. Następnie PINB, wystawił w dniu [...] grudnia 2016 r. tytuły wykonawcze Nr [...], których doręczenie zobowiązanym nastąpiło w dniach 4 stycznia 2017 r. i 16 stycznia 2017 r. Powyższe skutkowało wszczęciem przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., PINB [...] nałożył na E. P. i A. K. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2017 r., [...]WINB stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez E. P. zażalenia na w/w postanowienie organu powiatowego Nr [...]. W dniu 10 listopada 2017 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne podczas których stwierdził, że obowiązek nałożony w/w decyzją nie został wykonany. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., PINB [...] skierował obowiązek określony w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych, tj. E. P. i A. K. celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., PINB [...] odmówił uchylenia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. będącej przedmiotem niniejszego postępowania egzekucyjnego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2018 r., [...] WINB uchylił w/w decyzję organu powiatowego i umorzył postępowanie wznowieniowe prowadzone przez organ powiatowy postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB [...] Nr [...] z dnia [...]stycznia 2016 r. na wniosek A. K. z dnia 3 stycznia 2018 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2018 r., [...]WINB uchylił postanowienie PINB [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. i umorzył postępowanie administracyjne wznowione na wniosek A. K. z dnia 3 stycznia 2018 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2018 r., [...] WINB uchylił postanowienie PINB [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi egzekucyjnemu. W dniu 26 października 2018 r. PINB [...] przeprowadził czynności kontrolne podczas których stwierdził, że obowiązek nałożony w/w decyzję nie został wykonany, a obiekt jest użytkowany. Postanowieniem Nr [...]z dnia [...].października 2018 r., PINB [...] skierował obowiązek objęty tytułem wykonawczym Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanej, tj. E. P. celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nakazującą rozbiórkę pawilonu blaszanego 1-nawowego wraz z przylegającą wiatą położonego w północno-wschodniej części działki nr ew. [...] obr[...] przy ul. [...] w [...]. Zażalenie na w/w postanowienie w ustawowym terminie złożyła E. P. Skarżonym Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył treść art. 127 u.p.e.a. oraz ocenił, że ze względu na uchylanie się przez zobowiązaną – E. P. (jako zobowiązana i jako następca prawny po A. K.l - umowa z dnia [...] kwietnia 2018 r. o podziale nieruchomości i nabycie udziałów w/w nieruchomości przez E. P.) od wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego Nr [...] PINB [...] zasadnie skierował niniejszy obowiązek do wykonania zastępczego w oparciu o przepisy cytowanej ustawy. Następnie organ odwoławczy przywołał treść art. 128 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo oraz wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ egzekucyjny - PINB [...], doręczył zobowiązanej wraz z zaskarżonym postanowieniem odpis tytułu wykonawczego (załącznik do skarżonego postanowienia). Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego, winno zawierać również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego oraz wskazał, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ powiatowy określił przybliżoną kwotę kosztów wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego Nr [...] w wysokości 40.000,00 zł. W/w kwota została oszacowana przez organ powiatowy na podstawie kosztów robót budowlanych o podobnym charakterze i zakresie, zastępczo wykonywanych przez organ egzekucyjny. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że wartość wskazana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia jest szacunkowa i może ulec zmianie na dalszym etapie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w sprawie. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego PINB [...]zasadnie i zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wydał postanowienie Nr [...] w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego egzekwowanego obowiązku. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, że jedynie całkowite wykonanie przez zobowiązaną obowiązku nałożonego w/w decyzją organu powiatowego może skutkować odstąpieniem od czynności egzekucyjnych. W tym miejscu organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ramach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny, jak również organ II-ej instancji me mają prawnych możliwości dokonania oceny weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nakazowego w sprawie. Organ odwoławczy powołując się na stosowne orzecznictwo wskazał, że dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja organu powiatowego Nr [...] tak organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności. Organ odwoławczy zgodził się także ze stanowiskiem organu powiatowego, że adresat decyzji, który odmawia jej wykonywania czyni to na własne ryzyko, bowiem do czasu, kiedy decyzja nie zostanie wycofana z obrotu prawnego, może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej przy użyciu dostępnych środków. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na to, że nałożenie jednorazowej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nie przyczyniło się do wykonania obowiązku nałożonego decyzją organ powiatowy był zobligowany do podjęcia innych środków egzekucyjnych przewidzianych prawem celem wyegzekwowania od zobowiązanej wykonania obowiązku. Organ odwoławczy stwierdził także, że decyzja organu powiatowego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. objęta niniejszym postępowaniem egzekucyjnym jest ostateczna, wobec czego podlega wykonaniu w całości, a organy administracji publicznej są nią związane. Ponadto w aktach sprawy nie stwierdzono ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych ani sądowych wydanych w przedmiocie wstrzymania procedury egzekucyjnej ani skutkujących wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego w/w decyzją organu powiatowego. Wobec powyższego – jak wskazał dalej organ odwoławczy - obowiązek podlega wykonaniu w całości. Zobowiązana uchyla się natomiast od jego wykonania w całości od prawie 3 lat (licząc od dnia wydania przez organ powiatowy w/w decyzji rozbiórkowej). Zdaniem organu odwoławczego argumenty przedstawione przez skarżącą w zażaleniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle obowiązujących przepisów nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego pozostają one bez wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. [...]WINB wyjaśnił, że postępowania wznowieniowe, o których mowa w zażaleniu zostały zakończone ostatecznymi rozstrzygnięciami organu wojewódzkiego, a w dacie orzekania przez organ odwoławczy A. K. złożył skargę do WSA w Warszawie w ich przedmiocie. W ocenie [...] WINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem [...]WINB organ I instancji dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła E. P. i A. K. (dalej: "skarżący"). Skarżący zarzucili ww. postanowieniu naruszenie następujących przepisów: a) art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędne zastosowanie; b) art. 15 § 1 w zw. z art. 33 § 1 pkt 7 w zw. z art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich niezastosowanie; c) art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie; d) art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenie w całości prowadzonego postępowania administracyjnego oraz zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej "p.p.s.a."). Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skargę należało oddalić. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] WINB z dnia [...] grudnia 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB [...] z dnia [...] października 2018 r" kierujące obowiązek objęty tytułem wykonawczym Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanej, E. P., celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nakazującą rozbiórkę pawilonu blaszanego 1-nawowego wraz z przylegającą wiatą, położonego w północno-wschodniej części działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Na wstępie należy wyraźnie podkreślić, że kontrolą Sądu objęta jest wyłącznie zasadność przedmiotowego postanowienia w odniesieniu do skarżącej E. P. Mimo bowiem wniesienia skargi na wyżej wspomniane postanowienie, także w imieniu skarżącego A. K., skarga w odniesieniu do tego skarżącego, została odrzucona postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 3 czerwca 2019 r. Zaskarżone postanowienie, a także postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2018 r., nie zostało bowiem skierowane do A. K., lecz wyłącznie do E. P.. A. K., nie był zatem stroną postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanego postanowienia. Zasadność postanowienia Sądu z dnia 3 czerwca 2019 r., potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając postanowieniem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3408/19 skargę kasacyjną A. K. Powyższy stan prawny ograniczający zakres przedmiotowego postępowania tylko do skarżącej E. P., jest konsekwencją zawartej pomiędzy E. P. a A. K. w dniu [...] kwietnia 2018 r. umowy o podziale majątku wspólnego, w tym nieruchomości, na której znajduje się obiekt objęty decyzją rozbiórkową. W wyniku tej umowy, skarżąca stała się jedyną właścicielką działki o nr [...] przy ul. [...] w [...]. Zatem tylko ją obciąża zobowiązanie nałożone decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. ( nakazujące rozbiórkę pawilonu blaszanego 1 nawowego wraz z przylegającą wiatą położonego w północno – wschodniej części działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] ). Na marginesie wspomnieć należy, że powyższy zakres postępowania wynikał również z postanowienia [...]WINB z dnia [...] października 2018 r., w którym [...]WINB uchylając postanowienie organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał, że w obliczu wyzbycia się przez A. K. udziałów w prawie własności do działki zabudowanej obiektem budowlanym objętym nakazem rozbiórki, bezzasadnym jest kierowanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym [...] Nr [...] do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo A. K. bowiem utracił on status zobowiązanego. W ocenie ..WINB, zasadnym jest ponowne rozpatrzenie sprawy celem dalszego prowadzenia egzekucji w tym podejmowania czynności polegających na stosowaniu środków egzekucyjnych wyłącznie w stosunku do E. P. jako jedynego właściciela przedmiotowej działki. Powyższe wywody są o tyle istotne, że zarzuty skargi w przeważającej części bazują na nieprawidłowościach dotyczących A. K. W świetle wspomnianego wyżej, prawidłowo określonego przez organy, kręgu stron postępowania, nie może być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Przechodząc do podstawy prawnej nałożonego na skarżącą obowiązku, wynika on z treści art. 127 u.p.e.a., zgodnie z którym wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Organ powiatowy wobec bezspornie stwierdzonego w toku oględzin uchylania się zobowiązanej od wykonania obowiązku rozbiórki pawilonu, prawidłowo skierował do niej obowiązek do wykonania zastępczego. Zgodnie z treścią art. 128 u.p.e.a., organ egzekucyjny doręczył skarżącej odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Organ zawarł także w postanowieniu o wykonaniu zastępczym, wskazanie przybliżonej kwoty kosztów tego wykonania, oszacowanej w oparciu o koszty robót budowlanych o podobnym charakterze i zakresie, zastępczo wykonywanych przez organ egzekucyjny. Prawidłowość postępowania organu powiatowego oraz jego ocena dokonana w zaskarżonym postanowieniu, nie budzi zastrzeżeń Sądu. W ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. Ponownie należy podkreślić, że rozpoznawana sprawa, dotyczy wyłącznie skarżącej, zatem podnoszone w skardze kwestie związane ze zmianą miejsca zamieszkania A. K. oraz kwestionowana w skardze skuteczność doręczeń adresowanych do niego pism i rozstrzygnięć, nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia. Na marginesie jedynie wskazać należy, że skarżąca, której w toku postępowania doręczone zostało prawidłowo upomnienie z [...]marca 2016 r., oraz tytuł wykonawczy z dnia [...] grudnia 2016 r., nie wskazała na żadne okoliczności przewidziane w art. 33 § 1 u.p.e.a. świadczące o formalnych lub materialnych przyczynach niedopuszczalności wszczętego postępowania egzekucyjnego, skutkujących jego umorzeniem. Organ egzekucyjny stosownie do treści art. 29 § 1 u.p.e.a., bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Badanie to jednak zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem, ogranicza się do następujących kwestii: czy obowiązek wskazany w tytule wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej, czy tytuł wykonawczy został wystawiony przez uprawniony podmiot, czy wniosek o wszczęcie egzekucji i dołączone do niego dokumenty spełniają warunki formalne, czy konkretny organ egzekucyjny jest właściwy do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym, czy osoba wskazana w tytule wykonawczym jako zobowiązany, podlega orzecznictwu polskich organów administracji publicznej. W skardze nie wykazano, by w tym zakresie, w odniesieniu do skarżącej postanowienie organu powiatowego zawierało nieprawidłowości. Ponadto zgodnie z treścią art. 29 § 1 zd. drugie u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie ma zatem prawnych możliwości dokonania oceny weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nakazowego w sprawie. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II FSK 894/18, LEX nr 3010055, zgodnie z którym, jeżeli podstawę prawną egzekwowanego obowiązku stanowi decyzja administracyjna, to zakwestionowanie jej prawidłowości w postępowaniu egzekucyjnym, stanowi nieuprawnione wkroczenie w kompetencje organu administracji publicznej, który w postępowaniu rozpoznawczym (jurysdykcyjnym) w sposób władczy rozstrzygnął o prawach i obowiązkach strony. W odniesieniu do skarżącej, nie doszło także do naruszenia art. 15 § 1 u.p.e.a., bowiem jak wynika z akt sprawy, przesłano jej pisemne upomnienie z dnia [...] marca 2016 r., zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego ( k. 135 akt), które skarżąca osobiście odebrała. Nie może być zatem mowy o naruszeniu art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. i art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie. Nie doszło również do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. W ocenie Sądu organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.