II OSK 2551/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia NSA (del.) Anna Żak, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1458/19 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 sierpnia 2019 r. nr IFXIV.7840.4.18.2019 w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty C. Nr 498 z dnia 9 kwietnia 2019 r.; II. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz K. M. kwotę 1707 (jeden tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 13 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1458/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 sierpnia 2019 r., nr IFXIV.7840.4.18.2019, w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 9 kwietnia 2019 r., nr 498, wydaną z upoważnienia Starosty C., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę inwestorowi R. C., obejmującego realizację zabudowy usługowej polegającej na budowie 6 budynków rekreacyjnych wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz wykonanie elementów infrastruktury towarzyszącej, tj. parkingu (z miejscami postojowymi i drogami dojazdowymi), dojścia pieszych, studni z zewnętrzną instalacją wodociągową, zbiornika na ścieki bytowe z zewnętrznym odcinkiem instalacji kanalizacyjnej, miejsca gromadzenia odpadów stałych (śmietnikiem) oraz instalacji energetycznej zalicznikowej, na terenie działek nr [...] i [...] obręb: B., gm. B., w rej. ul. Z. Organ wskazał, że teren inwestycji mieści się w jednostce strukturalnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy B. Nr XXIV/198/04 z dnia 16 września 2004 r. (Dz. U. Woj. Śląskiego Nr 105, poz. 2949 z 2004 r.), dalej "m.p.z.p.", "Plan", oznaczonej symbolem 3.ME.16. Oznacza on "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej", a projekt budowlany jest z nim zgodny. Na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 3.ME.16 istnieje "możliwość lokalizacji usług" (§ 48 pkt 9 uchwały Rady Gminy B.). Nadto wskazano, że projekt jest kompletny i spełnia wymogi Prawa budowlanego. Odwołania od powyższej decyzji, o zbieżnej treści, złożyli K. M. i L. G., wnosząc o jej uchylenie w całości, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 13 sierpnia 2019 r., znak IFXIV.7840.4.18.2019, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działki są zlokalizowane na terenie oznaczonym symbolem 3.ME.16 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej. W świetle § 48 pkt 9 m.p.z.p. na terenie oznaczonym symbolem 3.ME.16 istnieje możliwość lokalizacji usług, zarówno wbudowanych w obiekty mieszkaniowe, jak i wolnostojących, z tym zastrzeżeniem, że oddziaływanie obiektu na środowisko powinno zamknąć się w granicach działki, jak również wyklucza się tam prowadzenie działalności usługowej powodującej emisję niezorganizowaną pyłów i odorów. W ocenie organu odwoławczego, inwestycja obejmująca realizację wolnostojącej zabudowy usługowej, której oddziaływanie zamyka się w granicach wskazanych działek, jest zgodna z m.p.z.p. Skargi na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego złożyli K. M. i L. G., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie: – art. 104 § 2 K.p.a. i art. 35 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji sprzecznej z ustaleniami m.p.z.p., – art. 7, 9, 10, 11, 77, 81 K.p.a., przez ich niezastosowanie i błędną wykładnię. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Z uwagi na wniesienie skargi z upływem terminu skarga L. G. została odrzucona. W odpowiedzi na skargę K. M. organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd wskazał, że teren inwestycji mieści się w jednostce strukturalnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy B. Nr XXIV/198/04 z dnia 16 września 2004 r., oznaczonej symbolem 3.ME.16. Zgodnie z § 6 ust. 1 m.p.z.p., wyznacza się tereny o przeznaczeniu podstawowym dla lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, oznaczone na rysunku planu symbolem M, a w zależności od rodzaju zabudowy mieszkaniowej, symbolami: ME - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej. W § 48 m.p.z.p. ustalono dla wyznaczonych terenów o podstawowym przeznaczeniu dla lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a oznaczonych na rysunku planu symbolem m. in. 3.ME.16, szczegółowe wymagania. W § 48 pkt 9 m.p.z.p. wyraźnie wskazano, że możliwa jest "(...) adaptacja istniejących i możliwość lokalizacji usług zarówno wbudowanych w obiekty mieszkaniowe, jak i wolnostojących z zastrzeżeniem, że oddziaływanie obiektu na środowisko powinno zamknąć się w granicach działki. Wyklucza się prowadzenie działalności usługowej powodującej emisję niezorganizowaną pyłów i odorów". O możliwości powstawania tam nowych budynków przeznaczonych na działalność usługową mówi również § 48 pkt 3 m.p.z.p. Według Sądu pierwszej instancji, zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Na terenie inwestycji według m.p.z.p. występuje zarówno funkcja mieszkaniowa, jak i usługowa, z usługami zarówno wbudowanymi w obiekty mieszkaniowe, jak i wolnostojącymi. Brak jest przy tym wyraźnego wyłączenia możliwości lokalizowania na tym terenie usług związanych z rekreacją. Nie jest tam przewidziana żadna działalność oddziałująca na środowisko poza granicą działki. Sąd stwierdził, że inwestycja nie narusza planu miejscowego. Pisemna interpretacja m.p.z.p., którą uzyskał skarżący, nie wiąże organów architektoniczno-budowlanych. Wykładnia planu winna bowiem uwzględniać zasadę poszanowania własności i wolności budowlanej. Wszelkie ograniczenia praw i wolności muszą wynikać jasno z przepisów. Gdyby prawodawca miejscowy faktycznie chciał wykluczyć na ww. terenie możliwość istnienia takiej zabudowy, o jakiej mowa w decyzji organów, musiałby wyraźnie to przewidzieć w m.p.z.p. Fakt, że m.p.z.p. przewiduje istnienie odrębnego terenu, na którym przewidziana jest zabudowa rekreacyjna, nie zmienia prawidłowych ustaleń z zaskarżonych decyzji. Wyjątki od zasad prawnych i ograniczenia praw oraz wolności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bądź domniemywane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. M. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego, tj.: • art. 104 § 2 K.p.a. w zw. z art. 35, w zw. z art. 81 ust 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane - poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż inwestycja nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy po przeanalizowaniu zapisów miejscowego planu lokalizacja budynków letniskowych, rozumianych jako obiekt rekreacji indywidualnej przeznaczony do okresowego wypoczynku w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez błędne uznanie, że pisemna interpretacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wiąże organów architektoniczno-budowlanych podczas gdy, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej należy nadzór i kontrola zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska oraz sprawdzanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z innymi aktami prawa miejscowego. II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: • art. 7, 9, 10, 11, 77, 81 K.p.a. przez ich niezastosowanie i błędną wykładnię poprzez: - nieuchylenie decyzji Wojewody Śląskiego w Katowicach z dnia 13 sierpnia 2019r. (IFXIV.7840.4.18.2019) w sprawie utrzymania w mocy decyzji Starosty C. nr 498 z dnia 9 kwietnia 2019 r. wydanej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestora R. C. na realizację zabudowy usługowej - budowa 6 budynków rekreacyjnych wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz realizacji elementów infrastruktury towarzyszącej - parkingu, dojść pieszych, studni z zewnętrzną instalacją wodociągową, zbiornika na ścieki bytowe z zewnętrznym odcinkiem instalacji kanalizacyjnej, miejsca gromadzenia odpadów stałych, instalacji energetycznej zalicznikowej na terenie działek [...] oraz [...] i na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ww. decyzji. - dokonanie niewłaściwej oceny zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż inwestycja nie narusza planu miejscowego, podczas gdy z całości materiału dowodowego jasno wynika, iż inwestycja narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zasadnicze znaczenie mają procesowe i materialne aspekty zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., przyjętego uchwałą Nr XXIV/198/04 Rady Gminy B. z dnia 16 września 2004 r., dalej: "Plan". W tym zakresie w skardze kasacyjnej nieprecyzyjnie powołano się na naruszenie art. 35 Prawa budowlanego, jednak brzmienie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz treść opisu naruszenia i uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwalają na merytoryczne odniesienie się do spornego zagadnienia. Nadto, na takie odniesienie się pozwalają zarzuty procesowe, także dotykające ustaleń odnoszących się do zgodności projektu z Planem. Jest bezsporne, że podstawowym warunkiem uznania, że zgodność wnioskowanej inwestycji z ustaleniami Planu występuje, jest spełnianie przez inwestycję wymogów przeznaczenia terenu określonego dla jednostki planistycznej, w której położona jest nieruchomość, na której zaprojektowano budowę. Podstawowym przeznaczeniem dla terenów oznaczonych w Planie symbolem 3.ME.16 jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zespół 6 budynków rekreacyjnych nie stanowi zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W rezultacie, ocena o zgodności z Planem może wynikać z § 48 pkt 9 Planu, według którego, ustalono adaptację istniejących i możliwość lokalizacji usług zarówno wbudowanych w obiekty mieszkaniowe, jak i wolnostojących z zastrzeżeniem, że oddziaływanie obiektu na środowisko powinno zamknąć się w granicach działki. Konieczne jest zatem ustalenie, czy inwestycja określona we wniosku oraz w sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę, jako budowa 6 budynków rekreacyjnych, jest tożsama z lokalizowaniem usług, w rozumieniu § 48 pkt 9 Planu. W pierwszej kolejności wykładni pojęć użytych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy dokonywać z uwzględnieniem norm tego aktu prawa miejscowego. W przepisach Planu nie zdefiniowano ani usług, ani zabudowy rekreacyjnej. W § 3 pkt 7 analizowanego Planu zdefiniowano natomiast tereny usług ogólnodostępnych centrotwórczych. Wskazano, że należy przez nie rozumieć tereny przeznaczone pod budowę obiektów usługowych ogólnodostępnych związanych z obsługą ludności, pozwalających na ich koncentrację przestrzenną, takich jak obiekty handlu, gastronomii, rzemiosła usługowego, biur, banków, itp. W § 3 pkt 8 Planu zawarto zaś definicję terenów usług o dostępności ograniczonej do określonych grup użytkowników. Należy przez nie rozumieć tereny przeznaczone pod budowę obiektów prowadzących działalność usługową dla wyodrębnionej grupy użytkowników, najczęściej na wydzielonych działkach, takich jak obiekty oświaty i szkolnictwa, opieki zdrowotnej, zamkniętej opieki społecznej, klasztorów, więziennictwa itp. Przeznaczenie podstawowe terenów, w odniesieniu do całego terenu objętego Planem, a także oznaczenie poszczególnych przeznaczeń, określono w przepisach § 6-13. Według § 6 ust. 1, wyznacza się tereny o przeznaczeniu podstawowym dla lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, oznaczone na rysunku planu symbolem M, a w zależności od rodzaju zabudowy mieszkaniowej, symbolami: ME – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej, MP – tereny zabudowy mieszkaniowo-pensjonatowej, ML – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o charakterze rezydencjonalnym oraz sezonowym, letniskowym. Według § 7 ust. 1, wyznacza się tereny o przeznaczeniu podstawowym dla lokalizacji usług, oznaczone na rysunku planu symbolem U, a w zależności od stopnia dostępności, zasad koncentracji, zajętości terenu, symbolami: UC – tereny usług ogólnodostępnych centrotwórczych, UD – tereny usług o dostępności ograniczonej dla określonych grup użytkowników, UT – tereny sportowo-turystyczne i wypoczynkowe wraz z niezbędnym zapleczem usługowo-obsługowym związane z: a) wielkoprzestrzennymi założeniami sportowo-rekreacyjnymi (pola golfowe, wczasy "w siodle", plaże, campingi, biwaki itp.), b) obiektami kubaturowymi, schroniskami, pensjonatami, ośrodkami wczasowo-wypoczynkowymi itp., c) specjalistycznymi urządzeniami technicznymi (wyciągi, trasy i urządzenia zjazdowe) obsługi technicznej, itp. Konieczne jest także odnotowanie, że w unormowaniach Planu dotyczących jednostki strukturalnej 3 – B. SPALONA, w obrębie której znajduje się teren oznaczony symbolem 3.ME.16, zawarto, w § 51, ustalenia dla wyznaczonych terenów o podstawowym przeznaczeniu dla lokalizacji działalności usługowej różnego rodzaju związanych z obsługą potrzeb turystycznych, sportowych i noclegowych, oznaczonych na rysunku planu symbolami UC, UT, UD. W § 51 pkt 5 wskazano, że tereny przeznczone symbolem UC przeznaczone są dla lokalizacji obiektów usług centrotwórczych, związanych z potrzebami mieszkańców gminy, obsługą turystów, wypoczywających. Natomiast w § 51 pkt 8 ustalono, że tereny usług turystycznych przeznacza się na pensjonaty, ośrodki wczasowe, rekreacyjne oraz towarzyszące im terenowe urządzenia itp. Dla tej samej jednostki strukturalnej zawarto w § 50 ustalenia dla wyznaczonego terenu o podstawowym przeznaczeniu dla lokalizacji zabudowy rezydencjonalnej i sezonowej. Warto jeszcze zauważyć, że w odniesieniu do lokalizacji usług, o której mowa w § 48 pkt 9, nie użyto określenia o przeznaczeniu uzupełniającym. Zostało ono zdefiniowane w § 3 pkt 10, jako takie rodzaje przeznaczenia, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe, a nie są z nim sprzeczne. Przykładem takiego przeznaczenia jest § 66 pkt 12, § 82 pkt 12. Nie użyto także określenia o dopuszczeniu określonej zabudowy, jak np. w § 64 pkt 14, § 66 pkt 19. W tym miejscu, konieczne jest odnotowanie, zawartej w § 3 pkt 9 Planu, definicji przeznaczenia podstawowego. Należy przez to rozumieć takie przeznaczenie, które obejmuje nie mniej, niż 70% powierzchni danego terenu. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę znaczenie ma także precyzyjna kwalifikacja obiektu budowlanego z puntu widzenia norm ustawy – Prawo budowlane. Definiowanie robót budowlanych oraz obiektów budowlanych odbywa się na podstawie art. 3 pkt 1-9 Prawa budowlanego. Ustalanie treści definicji zawartych w tych wstępnych przepisach powinno jednak uwzględniać także treść innych przepisów normujących obowiązki inwestora odnoszące się do uzyskania akceptacji na wykonanie określonych robót, w których to przepisach zawarte są wypowiedzi ustawodawcy w zakresie kwalifikowania robót i obiektów budowlanych. W myśl art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, projekt budowlany powinien zawierać projekt architektoniczno-budowlany, określający m.in. funkcję obiektu budowlanego oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne. O zakwalifikowaniu budynku decyduje zatem, co do zasady, jego przeznaczenie. Funkcja obiektu, w przypadku budynków i budowli definiowanych w art. 3 pkt 2, 2a i 3 Prawa budowlanego, jest jedną z istotnych cech obiektu budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1138/16). Warto jeszcze przypomnieć pogląd, według którego, w razie spełniania przez obiekt kilku funkcji, decydującym kryterium zakwalifikowania wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona przez inwestora główna funkcja obiektu. Ponadto, ustalanie treści definicji zawartych w art. 3 pkt 1-9 Prawa budowlanego powinno uwzględniać także treść innych przepisów, w których to przepisach zawarte są wypowiedzi ustawodawcy w zakresie kwalifikowania robót i obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 401/16). Taką istotną wypowiedzią jest załącznik do ustawy. Załącznik określa m.in. kategorie obiektów budowlanych w wykonaniu przepisu art. 59f ust. 3 Prawa budowlanego. Biorąc jednak pod uwagę spójność analizowanej ustawy, nie można, kwalifikując projektowany obiekt w odniesieniu do definicji zawartych w art. 3 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, abstrahować od wymienionych w załączniku kategorii obiektów budowlanych. Odnosząc się do projektu będącego przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie odnotować należy, że budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne, zostały wymienione jako obiekty budowlane zaliczone do kategorii XIV załącznika. Natomiast w kategorii XVII wymieniono budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale stanowisk, budynki dworcowe. W analizie nie należy pomijać także definicji zawartej w § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku rekreacji indywidualnej – należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji ograniczył się w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę do nazwania inwestycji: "Realizacja zabudowy usługowej polegającej na budowie 6 budynków rekreacyjnych wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz elementami infrastruktury towarzyszącej (...)". Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Śląskiego. Konieczne jest odnotowanie, że w Projekcie budowalnym jako zakres robót wskazano "Budowa zespołu budynków wczasowych szt. 6". Określenie to jest używane także w projekcie zagospodarowania terenu. Natomiast we wniosku w punkcie 5, w którym należało podać nazwę planowanej inwestycji (zamierzenia budowlanego), inwestor zamieścił wpis: "Budowa zespołu budynków rekreacji (usługa wypoczynkowa) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną: instalacją wodociągową, kanalizacji sanitarnej (zbiornik bezodpływowy), instalacją energetyczną zalicznikową". Organy obu instancji nie podjęły próby precyzyjnego zakwalifikowania projektowanego obiektu, czy też obiektów budowlanych, z punktu widzenia ich funkcji oraz odniesienia do kategorii obiektów budowlanych, a także w odniesieniu do lokalizacji przewidzianych w Planie. Ten brak precyzji i jednoznaczności w określeniu inwestycji w decyzjach uniemożliwia prawidłowe zbadanie zgodności inwestycji z Planem. W konsekwencji ocena, że projekt budowlany jest zgodny z Planem, oparta wyłącznie na treści § 48 pkt 9 Planu, była przedwczesna. Dotychczasowe ustalenia, oparte na projekcie budowlanym, wskazują na planowaną przez inwestora funkcję zakwaterowania, przy czym ilość budynków oraz infrastruktura towarzysząca nie nawiązują do zakwaterowania rekreacyjnego samego inwestora. Użycie w nazwie projektowanej inwestycji określenia o zabudowie usługowej, nie tyle zaś obrazuje realizowanie w budynkach działalności usługowej (handel, gastronomia, czy inne usługi), ile to, że budynki będą udostępniane innym osobom w celu zapewnienia im zakwaterowania w miejscowości turystycznej, czyli będą pełniły funkcję budynków wczasowych, jak to wskazano w projekcie budowlanym. Tego rodzaju "usługa" nie odpowiada pojęciu usług, wymienionych przykładowo w § 3 pkt 7 i 8. Nie jest to także funkcja przypisana obiektom wymienionym w kategorii XVII załącznika do Prawa budowlanego. Niewątpliwa jest funkcja rekreacyjna (wypoczynkowa) budynków. Skoro jednak inwestycja jest kwalifikowana jako całość, nie można w oderwaniu od funkcji całości inwestycji traktować poszczególnych budynków jako budynków rekreacji indywidualnej (§ 3 pkt 7 rozporządzenia). Zastrzegając, że kwalifikacja planowanego obiektu powinna być ponownie przeprowadzona przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, a zatem nie jest wykluczone, a nawet jest wskazane, doprecyzowanie przez inwestora funkcji 6 budynków, w obecnym stanie sprawy można stwierdzić, że funkcja planowanych budynków określona w Projekcie budowlanym najbardziej odpowiadają lokalizacji ogólnie określonej w § 51 ust. 1 Planu – działalność usługowa związana z obsługą potrzeb turystycznych, sportowych i noclegowych (UC, UT, UD). Przeznaczenie 6 budynków jest najbliższe obiektom usług turystycznych (pensjonaty, ośrodki wczasowe, wczasowo-rekreacyjne, schroniska itp.) - § 7 ust. 1 oraz § 51 pkt 8 Planu. Ponowne zbadanie zgodności projektu budowlanego z Planem powinno, po dokonaniu precyzyjnej kwalifikacji obiektu, obejmować kilka zagadnień. Po pierwsze, treść § 48 pkt 9 Planu nie oznacza przyzwolenia na wyłączenie podstawowego przeznaczenia terenu. Po drugie, lokalizacja usług nie może pozostawać w sprzeczności z podstawowym przeznaczeniem terenu. Po trzecie, każdą lokalizację usług należy rozważyć w odniesieniu do koncepcji urbanistycznej, której wyrazem było skoncentrowanie "Usług turystycznych" jako przeznaczenia podstawowego na terenie odrębnych jednostek planistycznych (wymienionych w § 51), w ramach jednostki strukturalnej 3 - B. SPALONA. Nawiązując do tej ostatniej kwestii stwierdzić należy, że obowiązkiem organu odwoławczego było merytoryczne odniesienie się do stanowiska Gminy w zakresie zgodności inwestycji z Planem. Jest oczywiste, że pismo Wójta (interpretacja) nie stanowi aktu administracyjnego, przewidzianego chociażby w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie ma mowy o związaniu tym stanowiskiem starosty, który w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 rozstrzyga samodzielnie. Autor pisma nie przypisywał sobie zresztą kompetencji decyzyjnej w tej mierze. Przywołał na art. 81 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. Pismo zastępcy Wójta zawiera natomiast treści o cechach wykładni autentycznej. Nie pozbawia to jednak dokumentu walorów dokumentu, obrazującego stanowisko organu wykonawczego Gminy, uzupełniającego materiał dowodowy (art. 75 § 1 K.p.a.). Odnotować można, że Pismo zastępcy Wójta Gminy B. z dnia 26 marca 2019 r. było adresowane do L. G. w odpowiedzi na pismo z dnia 18 marca 2019 r. W opinii Urzędu, lokalizacja budynku letniskowego, rozumianego jako obiekt rekreacji indywidualnej przeznaczony do okresowego wypoczynku w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (3.ME.16) narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak dalej stwierdzono, w Planie wyznaczone są tereny dla lokalizacji domków rekreacyjnych i letniskowych, oznaczone symbolem ML. Konieczne jest spostrzeżenie, że pismo zastępcy Wójta nie zawiera stanowiska co do dopuszczalności lokalizowania, w jednostce 3.ME.16, inwestycji przewidzianej w Projekcie budowlanym oraz w sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak już powyżej wskazano, w dokumentach tych nie ma mowy o lokalizacji "budynku letniskowego, rozumianego jako obiekt rekreacji indywidualnej". Zastrzegając, że o zakresie postępowania wyjaśniającego decyduje organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne, można skonstatować, że w okolicznościach niniejszej sprawy, uzupełnienie materiału dowodowego o wypowiedź Gminy dotyczącą dopuszczalności inwestycji wskazanej w Projekcie budowlanym i w sentencji decyzji, nie będzie stanowiło naruszenia przepisów postępowania, a nie jest wykluczone, że przyczyni się do prawidłowej oceny materiału dowodowego. Jak wynika z art. 7 K.p.a., do takiego uzupełnienia może dojść zarówno z inicjatywy stron postępowania, jak i z urzędu. Dopiero odczytanie ustalenia zawartego w § 48 pkt 9 Planu z uwzględnieniem systemu norm określających przeznaczenie terenu 3.ME.16 z uwzględnieniem norm dotyczących całej jednostki strukturalnej B. SPALONA pozwoli na ocenę, czy inwestor korzysta z przysługującego mu prawa do zabudowy, czy też wnioskowana inwestycja nie jest zgodna z koncepcją przestrzenną przyjętą przez Gminę B., której wyrazem są unormowania Planu. Przeprowadzenie takiej całościowej oceny nie jest możliwe bez zapoznania się organów administracji architektoniczno-budowlanej ze wszystkimi ustaleniami Planu: pełnym tekstem Planu oraz załącznikiem graficznym. W aktach sprawy nie ma takiego materiału planistycznego. Znajdujący się w Projekcie budowlanym Wypis z MPZP jest niepełny. Obejmuje jednostkę 3.ME.16 oraz §§ 112, 114, 115, 116, 118, 123, 124. Wyrys, tj. rysunek oraz Legenda są nieczytelne. Dołączony do akt wypis z Uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera jedynie przepisy wstępne oraz przepisy dotyczące jednostki 3.ME.16 i przepisy końcowe. Obowiązkiem organów w ponownym postepowaniu będzie uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Koszty postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.