III OSK 3070/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1853/19 w sprawie ze skargi M. H. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia 10 czerwca 2019 r. nr 32 w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. H. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1853/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę M. H. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z 10 czerwca 2019 r. nr 32 w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżonym orzeczeniem uznano skarżącą winną popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na tym, że w dniu 17 stycznia 2019 r. w W. utraciła legitymację służbową nr [...], czym naruszyła dyscyplinę służbową określoną w art. 132 ust. 3 pkt 7 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.) i wymierzono jej karę dyscyplinarną nagany. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, iż w jej zachowaniu brak było zawinienia, mogącego skutkować przypisaniem jej odpowiedzialności za popełnienie zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego. Skarżąca, podróżując środkami komunikacji miejskiej w godzinach szczytu, przechowywała legitymację służbową KGP w torebce posiadającej długi pasek, co zdaniem Sądu I instancji świadczyło o niedochowaniu należytej ostrożności. Sąd podzielił stanowisko organu, iż prawidłowym miejscem przewożenia legitymacji służbowej jest wewnętrzna kieszeń kurtki. Sąd wskazał, że w ten sposób skarżąca zabezpieczyła, podczas przedmiotowego zdarzenia, tylko telefon i kartę bankomatową ale nie legitymację służbową. Okoliczności sprawy pozwalają zatem w ocenie WSA w Warszawie na przypisanie skarżącej winy nieumyślnej polegającej na niezachowaniu koniecznych środków ostrożności. Sąd dodał, że pomimo utraty ważności skradziony dokument nie przestał być legitymacją służbową. W konsekwencji zdaniem Sądu I instancji zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne odpowiada prawu. Skargę kasacyjną złożyła skarżąca, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 132 ust. 3 pkt 7 ustawy o Policji w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 23 grudnia 2002 r. w sprawie legitymacji służbowych policjantów (Dz. U. nr 241 poz. 2091 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że utracona przez skarżącą w dniu 17 stycznia 2019 r. legitymacja służbowa [...] była dokumentem odpowiadającym kryteriom legitymacji służbowej, podczas gdy z uwagi na utratę ważności z dniem 31 grudnia 2018 r. nie mogła być przedmiotem przewinienia dyscyplinarnego, stypizowanego w tym przepisie; 2. art. 132 ust. 3 pkt 7 w zw. z art. 132a pkt 2 ustawy o Policji przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż obwiniona w sposób zawiniony dopuściła w dniu 17 stycznia 2019 r. do utraty legitymacji [...], nie zachowując szczególnych środków ostrożności ochrony legitymacji, podczas gdy w realiach sprawy nie istnieje wzorzec starannego zachowania, niedopełniony przez skarżącą, który w sposób realny co najmniej zwiększałby ochronę legitymacji, a tym samym nie było zasadne przypisanie skarżącej winy w jakiejkolwiek postaci; W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że w zaskarżonym wyroku jej zachowanie zostało poddane ocenie wyłącznie przez pryzmat skutku. Tymczasem w obrocie prawnym nie istnieje norma, nawet najniższego rzędu, jak choćby regulamin czy instrukcja, wytyczne Komendanta Głównego Policji, które wskazywałyby właściwy sposób przewożenia legitymacji służbowej. Art. 132a ust. 2 ustawy Policji jest jedyną, choć wysoce nieprecyzyjną regulacją, nakładającą obowiązek "zachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach". Jedynie skarżąca, bezpośrednio uczestnicząca, choć nieświadomie w zdarzeniach zakończonych kradzieżą, była najbardziej predysponowana do oceny, jakie środki zaradcze w danych okolicznościach winny być odpowiednie. O tym, iż pogląd i postępowanie skarżącej nie był nieuzasadniony i abstrakcyjny świadczy choćby "poradnik" zawarty na stronie jednostki Policji, z którego wynika, że zalecany przez Policję sposób obrony przed kradzieżami kieszonkowymi to w przypadku kobiet rozdzielenie wartościowych przedmiotów w różnych miejscach, noszenie dokumentów w zamykanej torebce. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wskazał, że w jego ocenie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są bezzasadne. Stosownie do art. 132 ust. 3 ustawy o Policji naruszeniem dyscypliny służbowej jest m.in. utrata legitymacji służbowej, co oznacza, że ustawodawca w sposób szczególny traktuje utratę tej legitymacji jako przedmiotu ściśle związanego z zawodem policjanta. Utrata legitymacji służbowej świadczy o niedbałości, niedostatecznym sprawowaniu pieczy nad powierzonym dokumentem oraz zawsze obciąża obwinionego. Zdaniem organu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należyta staranność winna polegać na odpowiednim zabezpieczeniu dokumentu, a podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności, takie jak fakt kradzieży przedmiotowego dokumentu, nie tłumaczą niedbałości funkcjonariuszki, a wręcz przeciwnie wskazują na niezachowanie przez policjantkę ostrożności wymaganej w danych okolicznościach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 132 ust. 3 pkt 7 ustawy o Policji w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA w sprawie legitymacji służbowych policjantów, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że utracona przez skarżącą legitymacja służbowa była dokumentem odpowiadającym kryteriom legitymacji służbowej, w sytuacji gdy utraciła ważność. Stosownie do treści art. 132 ust. 3 pkt 7 ustawy o Policji naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności: utrata służbowej broni palnej, amunicji lub legitymacji służbowej. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 przedmiotowego rozporządzenia wpisów do legitymacji służbowej dokonuje się na etapie personalizacji m.in. poprzez umieszczenie: numeru legitymacji służbowej oraz daty jej ważności. Z przytoczonego przepisu ustawy wynika, że przedmiotem utraty jest dokument w postaci legitymacji służbowej. Przepis ten nie wymaga aby legitymacja służbowa była ważna. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie legitymacja służbowa z upływem jej ważności (nośnik) nie traci waloru dokumentu urzędowego. Co prawda posiłkując się art. 76 § 1 k.p.a. należy uznać, że upływ ważności legitymacji służbowej powoduje wygaśnięcie urzędowego poświadczenia zawartej w nim informacji, że wskazana w niej osoba jest policjantem, ale legitymacja ta nadal potwierdza, że osoba ta była policjantem od dnia wystawienia legitymacji do upływu terminu jej ważności. Zatem nadal jest dokumentem urzędowym sporządzonym w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy, zgodnie z jego zakresem działania, potwierdzającym to co w tej legitymacji zostało stwierdzone. Legitymacja służbowa po terminie jej ważności może nadal być dowodem prawa, stosunku prawnego lub okoliczności mającej znaczenie prawne, choć oczywiście tylko w pewnym ograniczonym zakresie. Okoliczność, że legitymacja nie potwierdza aktualnego stanu rzeczy nie powoduje, że legitymacja traci przymiot dokumentu urzędowego a tym samym jest nadal legitymacją służbową w rozumieniu art. 132 ust. 3 pkt 7 ustawy o Policji, której utrata może być podstawą odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta. Taką wykładnię pojęcia legitymacji służbowej potwierdza regulacja zawarta w § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA w sprawie legitymacji służbowych policjantów, który stanowi, że legitymacja służbowa podlega zwrotowi w przypadku upływu terminu jej ważności. Regulacja ta ma na celu uniemożliwienie wykorzystania legitymacji (nośnika) przez osoby nieuprawnione, szczególnie po jej sfałszowaniu. Ponadto, z tej regulacji wynika, że na skarżącej ciąży obowiązek zwrotu legitymacji także po upływie terminu jej ważności. Zatem w sytuacji utraty takiej legitymacji służbowej, nie mogła wywiązać się z tego obowiązku, co dodatkowo potwierdza naruszenie dyscypliny służbowej przez skarżącą, zdefiniowanej w art. 132 ust. 2 ustawy o Policji. W tej sytuacji irrelewantna dla wykładni art. 132 ust. 3 pkt 7 ustawy o Policji jest regulacja zawarta w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA w sprawie legitymacji służbowych policjantów. Jak już podano wyżej upływ terminu ważności legitymacji, nie powoduje utraty przez tę legitymację przymiotu dokumentu urzędowego. Następną kwestią wymagającą odniesienia się, jest to czy Sąd prawidłowo przyjął za organem, że skarżąca w sposób zawiniony dopuściła do utraty legitymacji służbowej. W skardze kasacyjnej skarżąca twierdzi, że Sąd błędnie przyjął, iż nie zachowała szczególnych środków ostrożności ochrony legitymacji - ponieważ zdaniem skarżącej, w realiach sprawy nie istnieje wzorzec starannego zachowania, niedopełniony przez skarżącą, który w sposób realny co najmniej zwiększyłby ochronę legitymacji. W ocenie skarżącej kasacyjnie to stanowisko Sądu było wynikiem błędnej wykładni art. 132 ust. 3 pkt 7 ustawy o Policji w zw. z art. 132a pkt 2 ustawy o Policji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem w całości podzielić należy w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji. Na wstępie zauważyć należy, że odpowiedzialność dyscyplinarna, którą ponoszą policjanci związana jest ze szczególnym charakterem służby w Policji. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki: z 23 września 1997r. sygn. akt K 25/96, pub. OTK 3-4/97/36; z 27 stycznia 2003 r. sygn. akt SK 27/02, pub. OTK-A 1/03/2; z 8 października 2002 r. sygn. akt K 36/00, pub. OTK-A 2002/5/63), specyfika statusu pracowniczego kategorii umundurowanych funkcjonariuszy służb publicznych powoduje, że funkcjonariusz służby mundurowej od momentu powołania poddać się musi regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też szczególnych obowiązków. Wskazaną specyfikę pracy w służbach mundurowych Trybunał Konstytucyjny uznał za przesłankę uzasadniającą dopuszczalność wprowadzania z jednej strony wyższych wymagań personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych wobec kandydatów do służby, z drugiej zaś - odmiennego i bardziej rygorystycznego niż w wypadku pozostałych profesji, ukształtowania zasad utraty statusu pracowniczego. Wymagania stawiane policjantowi - z uwagi na charakter służby są znacznie wyższe niż obywatela niesłużącego w Policji. Objęcie policjantów odpowiedzialnością dyscyplinarną uzasadnia społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Policji zaufanie społeczne. Cele postępowania dyscyplinarnego ukierunkowane są przede wszystkim na ochronę honoru i dobra zawodu policjanta oraz wizerunku całej formacji. Mogą przez to odwoływać się również do etycznych aspektów działania, a także rozwiązań praktycznych w zakresie dotyczącym wypełniania obowiązków zawodowych. Zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej skarżącej oraz postępowanie w niniejszej sprawie regulują przepisy Rozdziału 10 ustawy o Policji według stanu na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia. W zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się natomiast odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. Stosownie do treści art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego artykułu naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Zgodnie z kolei z przepisem art. 132a ww. ustawy o Policji przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wtedy, gdy policjant: 1) ma zamiar jego popełnienia, to jest chce je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi; 2) nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał (niedbalstwo) albo mógł i powinien przewidzieć (lekkomyślność). W świetle powyższego przepisu przewinienie dyscyplinarne policjanta może mieć charakter umyślny lub nieumyślny. Przy czym ustalenie umyślności bądź nieumyślności przewinienia dyscyplinarnego, warunkuje wystąpienie winy przy jego popełnieniu. Nieumyślność przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego skarżącej polega na tym, że nie chciała popełnić przewinienia, nie godziła się na jego popełnienie, lecz mimo to je popełniła. W takiej sytuacji popełnienie przewinienia miało charakter nieumyślności spowodowanej niezachowaniem ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, przy tym możliwość popełnienia przewinienia mogła i powinna przewidzieć (lekkomyślność). Dla stwierdzenia tego rodzaju nieumyślności wymagane jest tym samym ustalenie, że przewinienie zostało popełnione wskutek niezachowania reguł ostrożności, a więc określony skutek można przypisać policjantce tylko wtedy, gdy naruszyła reguły postępowania, które miały chronić właśnie przed spowodowaniem tego skutku w postaci utraty legitymacji służbowej. Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji poddał ocenie zachowanie skarżącej wyłączne przez pryzmat skutku, tj. utraty legitymacji służbowej. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że skarżąca przewożąc, podczas podróży środkami komunikacji miejskiej, w godzinach szczytu, legitymację służbową KGP w torebce posiadającej długi pasek, wykazała się brakiem należytej ostrożności. Funkcjonariusz Policji powinien mieć bowiem świadomość możliwości dokonania kradzieży w środkach komunikacji miejskiej, szczególnie w godzinach szczytu, gdy w pojazdach komunikacji panuje tłok. Prawidłowym według Sądu I instancji sposobem przewożenia legitymacji służbowej jest wewnętrzna kieszeń kurtki. Skarżąca zresztą z tego sposobu zabezpieczenia cennych przedmiotów skorzystała, przewożąc podczas przedmiotowego zdarzenia telefon i kartę bankomatową w kieszeni kurtki. Te okoliczności sprawy doprowadziły Sąd I instancji do konstatacji, że skarżącej należy przypisać winę nieumyślną polegającą na niezachowaniu koniecznych środków ostrożności. Także zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności te świadczą o tym, że skarżąca naruszyła reguły postępowania, które miały chronić właśnie przed spowodowaniem skutku w postaci utraty legitymacji służbowej. Przy czym należy tu zwrócić szczególną uwagę na to, że skarżąca będąca policjantką z kilkunastoletnim stażem, powinna być świadoma niebezpieczeństwa z jakim wiąże się wypłacanie pieniędzy z bankomatu na stacji metra, włożenie ich do etui z legitymacją służbową i podróż zatłoczonym metrem i tramwajem. Jak sama obecnie twierdzi, mogła być obserwowana podczas korzystania z bankomatu. Takie postępowanie choć nie niedozwolone, to zwiększyło ryzyko kradzieży, co zobowiązywało skarżącą do dodatkowej zwiększonej czujności związanej z ochroną posiadanej legitymacji służbowej. Jeżeli uznała, że bezpieczniejszym sposobem ochrony pieniędzy i legitymacji służbowej była torebka, to aby uniknąć kradzieży powinna ją nosić z przodu i cały czas ją obserwować. Stan faktyczny ustalony przez organ w zaskarżonej decyzji nie jest podważany w skardze kasacyjnej. W ustalonych okolicznościach nie tylko skarżąca mogła dokonać oceny jakie środki zaradcze winna zastosować aby uniknąć kradzieży legitymacji. Takie środki w okolicznościach sprawy wskazał również organ, słusznie uznając, że skarżąca nie zachowała w ustalonych okolicznościach należytej ostrożności w rozumieniu art. 132a pkt 2 ustawy o Policji. Jak to zauważa autor skargi kasacyjnej, "możliwość dokonania kradzieży w środkach komunikacji miejskiej jest niestety notoryjna". Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, są reguły pozwalające uniknąć kradzieży dokumentów i pieniędzy z torebki w środkach komunikacji miejskiej nawet w godzinach szczytu. Nie muszą to być reguły uregulowane prawem, co byłoby niemożliwe ze względu na różnorodność stanów faktycznych. Mogą to być reguły zwyczajowe, wynikające z doświadczenia życiowego i zawodowego. Poza tym reguły dotyczące ochrony osób fizycznych przed kradzieżą są nieodzownym elementem wiedzy policjanta. Dlatego od skarżącej należy wymagać większej rozważności w zapobieganiu utracie dokumentów i pieniędzy w środkach transportu miejskiego. Nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącej, że złodzieje znają takie sposoby kradzieży w środkach komunikacji, że niemożliwe jest ustrzeżenie się przed kradzieżą. Wobec tego należy przyjąć, że skarżąca nie dochowała wskazanych wyżej wzorców starannego zachowania, które zwiększyłyby ochronę legitymacji. Zatem zasadnie Sąd I instancji uznał za organem, że należy przypisać skarżącej winę, w postaci wskazanej w art. 132a pkt 2 ustawy o Policji, w utracie legitymacji służbowej, ponieważ mogła i powinna przewidzieć, że jej sposób postępowania z legitymacją służbową w środkach komunikacji miejskiej może skutkować jej utratą, czym naruszyła dyscyplinę służbową określoną w art. 132 ust. 3 pkt 7 ustawy o Policji. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.