III SAB/Gl 317/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2020 r. sprawy ze skargi M.P na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem w trybie mailowym 15 grudnia 2019 r. M.P. (dalej: Strona, Skarżący) złożył skargę na bezczynność organu - Wójta Gminy O. - w przedmiocie informacji publicznej. Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń: Wnioskiem z dnia 20 października 2019r. Strona złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii (skanów) umów zawartych przez organ w miesiącu sierpniu i wrześniu 2019 r. Pismem z dnia 30 października 2019 r. organ poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu rozpatrywania do dnia 19 grudnia 2019 r., a pismem z dnia 8 listopada 2019 r. częściowo zrealizował wniosek, przesyłając skany rejestru umów oraz odpowiednie umowy zlecenia, jednak bez imion i nazwisk kontrahentów. Strona drogą mailową 15 listopada 2019 r. wezwała organ do uzupełnienia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną. Dnia 29 listopada 2019 r. organ udzielił odpowiedzi, że w jego ocenie pełna anonimizaeja jest konieczna ze względu na ochronę danych osobowych. W konsekwencji w dniu 15 grudnia 2019 roku wpłynęła drogą elektroniczną skarga na bezczynność organu, w której Strona zarzuca naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 poz. 1764 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), tj. bezczynność w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna udostępniana jest na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niepełnym załatwieniu wniosku. Wobec tego zażądała stwierdzenia, że doszło do bezczynności;zobowiązania organu do załatwienia wniosku i zasądzenia zwrotu kosztów. W uzasadnieniu Strona wskazała, że informacja będąca przedmiotem wniosku stanowi informację publiczną, a organ niezasadnie stwierdził, że z uwagi na potrzebę ochrony prywatności osoby fizycznej (ze względu na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) konieczna jest pełna anonomizacja danych. Podkreślając zasadę jawności umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego Skarżący wskazał w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych i zaakcentowł, że jest przejawem zasady jawności finansów publicznych (art. 33 ustawy o finansach publicznych), co w jego ocenie oznacza, że zasadą jest jawność informacji i udostępnianie jej w możliwie szerokim zakresie. Wyjątki na rzecz tajności powinny być traktowane możliwie wąsko. Z tego względu, wedle przyjętego w orzecznictwie poglądu, imię i nazwisko nie stanowią informacji chronionej, bowiem każdy kto korzysta z przywileju czerpania z zasobów publicznych musi liczyć się z udostępnieniem danych osobowych. Powołał poglądy NSA i Sądu Najwyższego zarzucając, że organ niezasadnie powołał się na ochronę prywatności, by uzasadnić udzielenie niepełnej odpowiedzi na wniosek o informację publiczną (tj. niezawierającej imion i nazwisk kontrahentów). Tym samym trwa w bezczynności, gdyż udzielił wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek. Zatem podsumował, że organ powinien był wydać decyzję administracyjną, odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk - tak aby wnioskujący mógł poznać motywy i podjąć polemikę z przedstawionym stanowiskiem. W odpowiedzi na skargę organ uznał jej zarzuty za bezzasadne. W ocenie organu wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii (skanów) umów zawartych przez organ w miesiącu sierpniu i wrześniu 2019 roku został w całości realizowany zgodnie z wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przesyłając bowiem wnioskowane umowy dokonano anonimizacji danych osobowych osób fizycznych, które były kontrahentami gminy na podstawie zawartych umów cywilno-prawnych. Anonimizacją objęto imię i nazwisko, adres zamieszkania oraz inne dane np. PESEL, konto bankowe, które w istocie w sposób nie budzący wątpliwości identyfikują konkretną osobę. Anonimizacja przedmiotowych danych znajduje swoje oparcie prawne w art. 5 ustawy o ochronie danych osobowych w powiązaniu m.in. z art. 23 kodeksu cywilnego, a także z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych oraz dyrektywy unijnej RODO, bowiem w sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, to prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. W szczególności przepisy dyrektywy RODO stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej jako sfera jej prywatności podlega ochronie danych osobowych. Tym samym organ nie może udostępniać danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej. Nadto organ podkreślił, że konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiania z odmową udzielenia informacji publicznej, z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych; udostępnienie pełnej treści umowy cywilno-prawnej z wyjątkiem części poddanej anonimizacji stanowiło udostępnienie wnioskodawcy treści żądanych umów bez konieczności naruszania prywatności osób fizycznych lub wydawania decyzji odmownych. Dokonując czynności anonimizacji danych w przedmiotowych umowach organ miał również na uwadze, że osobom prywatnym przysługują środki ochrony prawnej, w przypadku naruszenia ich praw wynikających z treści art. 23 kodeksu cywilnego oraz mogące wystąpić roszczenie o charakterze zgłoszenia do Prezesa Urzędu Danych Osobowych w zakresie naruszenia przepisów RODO. W tym zakresie organ powołał treść wyroku WSA w Szczecinie sygn. akt II SAB/Sz16/14 w omawianym powyżej zakresie. W konsekwencji organ stwierdził, że postawiony zarzut bezczynności jest całkowicie bezzasadny; Wnioskodawca otrzymał w terminie skany wszystkich umów objętych przedmiotem wniosku. Na poparcie tego stanowiska oraz zwalczając zarzut bezczynności organ wskazał na linię orzeczniczą w zakresie anonimizowania danych osobowych podkreślając, że przy anonimizacji danych wrażliwych nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. Ponadto w świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ppsa sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony z 15 grudnia 2019 r. w zakresie udostępnienia kopii (skanów) umów zawartych przez organ w miesiącu sierpniu i wrześniu 2019 r. Należy podkreślić, że przepisy ppsa nie definiują pojęcia "bezczynności". Pojęcie to zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony skarżącej Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności. Przechodząc zatem do merytorycznej kwestii zasadności skargi przede wszystkim wskazać należy, iż Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej i reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W sprawie niniejszej wniosek strony skarżącej został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej; żądana informacja ma charakter informacji publicznej; jednakże z uwagi na zawarte w niej dane wrażliwe podlegała – zdaniem organu - w tym zakresie anonimizacji. Dokonując więc wykładni art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP należy zauważyć, że za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Natomiast ograniczenie prawa do informacji publicznej ustanowione zostało w art. 5 u.d.i.p., a zgodnie z jego ust. 1 podlega ono ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zatem w sytuacji wystąpienia okoliczności wynikających z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. możliwe jest udostępnienie informacji po wymazaniu tzw. danych wrażliwych, o ile nie niweczy to pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania konkretnej informacji publicznej. Natomiast jak wyżej wskazano informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie także treść dokumentów urzędowych, wystąpień, ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, a także treść umów związanych z wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Udostępnienie informacji publicznej należy zatem interpretować jako przekazanie przez organ wiedzy, pewnych stwierdzeń odnośnie faktów w takim zakresie, w jakim nie dotyczy to dokumentów prywatnych oraz danych podlegających ochronie RODO (czyli z uwzględnieniem, że ochrona osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych jest jednym z praw podstawowych; zasady i przepisy dotyczące ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem ich danych osobowych nie mogą - niezależnie od obywatelstwa czy miejsca zamieszkania takich osób - naruszać ich podstawowych praw i wolności, w szczególności prawa do ochrony danych osobowych. Celem bowiem dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 95/46/WE było zharmonizowanie ochrony podstawowych praw i wolności osób fizycznych w związku z czynnościami przetwarzania oraz zapewnienie swobodnego przepływu danych osobowych między państwami członkowskimi, a przetwarzanie danych osobowych należało zorganizować w taki sposób, aby służyło ludzkości bowiem prawo do ochrony danych osobowych nie jest prawem bezwzględnym i należy je postrzegać w kontekście jego funkcji społecznej, wyważyć względem innych praw podstawowych w myśl zasady proporcjonalności) co znalazło odzwierciedlenie w ustawie z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t.t. Dz.U. z 2019r., poz.1781). Konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy, że ponieważ dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, czego dowodzi art. 5 ust. 1 u.d.i.p., normujący, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej obowiązuje zasada, że przepisy ustaw o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych stanowią legi speciali w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej i muszą być stosowane na zasadzie pierwszeństwa, to jej zaistnienie a następnie zastosowanie musi wynikać z prawnej formy działania organu. W konsekwencji, w sytuacji, gdy wnioskowana informacja stanowi informację niejawną lub też informację ustawowo chronioną, wyłączona jest możliwość jej uzyskania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że organ uwzględnił sformułowane we wniosku żądanie i udostępnił wnioskowane dokumenty, dokonując jedynie anonimizacji poszczególnych umów cywilnoprawnych w części konkretnych danych dotyczących kontrahentów organu właśnie z powołaniem się na RODO. W sytuacji takiej bowiem gdy informacja w pewnym zakresie została udzielona Stronie – zdaniem organu - nakładanie obowiązku jej udzielenia w całości w drodze ponownego rozpoznania wniosku strony o jej udostępnienie i ewentualne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia spornej części, nie znajdowało podstawy prawnej w obowiązujących przepisach. Zatem spór dotyczy wykładni wyżej przywołanych przepisów u.d.i.p. i RODO, czyli ustaleniu czy wszystkie elementy dokumentów zawierających informację publiczną podlegają udostępnieniu i czy odmowa udostępnienia takich dokumentów w pełnym zakresie z powodu znajdujących się w nich danych osobowych lub innych danych wrażliwych osób trzecich, powinna następować tylko i wyłącznie w drodze wydania decyzji administracyjnej na podstawie przepisu art. 16 ustawy. Wskazać więc w tym miejscu należy na jednoznaczne stanowisko, jakie wypowiedział NSA w wyroku z 11 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2267/12, na podstawie wówczas obowiązującej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.), w którym zaakcentował, że za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Jednocześnie ustawa wprowadza prawno-karną odpowiedzialność związaną z różnymi formami naruszenia tajemnicy danych osobowych. Zatem z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m. in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Odnosząc się więc do zarzutów skargi tut. Sąd uznał je za całkowicie chybione. Zaakcentować bowiem należy, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci określonej dokumentacji jest indywidualnie oceniany z uwzględnieniem jego treści. W niniejszej sprawie zakres wniosku dotyczył skanów umów cywilnoprawnych, które zostały Wnioskodawcy udostępnione. Nadto organ w wymaganym ustawowo terminie udzielił skarżącemu odpowiedzi o przyczynie anonimizacji części danych objętych wnioskiem i stanowisko to jest słuszne i w pełni uzasadnione. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.