III OSK 3095/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 317/19 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wójta Gminy O. na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 17 marca 2020 r. III SAB/Gl 317/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. P. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 20 października 2019 r. skarżący żądał udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii (skanów) umów zawartych przez organ w miesiącu sierpniu i wrześniu 2019 r. Pismem z 30 października 2019 r. organ poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu rozpatrywania wniosku do 19 grudnia 2019 r., zaś pismem z 8 listopada 2019 r. częściowo zrealizował wniosek, przesyłając stronie skany rejestru umów oraz odpowiednie umowy zlecenia, jednak bez podania imion i nazwisk kontrahentów. Strona drogą mailową 15 listopada 2019 r. wezwała organ do uzupełnienia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną. Dnia 29 listopada 2019 r. organ udzielił odpowiedzi, że w jego ocenie pełna anonimizacja dokumentów jest konieczna ze względu na ochronę danych osobowych. W konsekwencji w dniu 15 grudnia 2019 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu, podnosząc zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., zwanej dalej: u.d.i.p.), tj. bezczynność w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna udostępniana jest na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepełnym załatwieniu wniosku. Strona wniosła o stwierdzenie, że doszło do bezczynności oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ uznał jej zarzuty za bezzasadne. Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W motywach orzeczenia podniesiono, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, czego dowodzi art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W myśl tego przepisu w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej obowiązuje zasada, że przepisy ustaw o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych stanowią legi speciali w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej i muszą być stosowane na zasadzie pierwszeństwa. W konsekwencji, w sytuacji, gdy wnioskowana informacja stanowi informację niejawną lub też informację ustawowo chronioną, wyłączona jest możliwość jej uzyskania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaakcentowano, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ uwzględnił sformułowane we wniosku żądanie i udostępnił stronie wnioskowane dokumenty, dokonując jedynie anonimizacji poszczególnych umów cywilnoprawnych w części dotyczącej konkretnych danych dotyczących kontrahentów organu, z powołaniem się na dyrektywę unijną RODO. Zdaniem Sądu spór, który zaistniał w przedmiotowej sprawie dotyczy zatem wykładni przepisów u.d.i.p. i RODO, czyli ustalenia, czy wszystkie elementy dokumentów zawierających informację publiczną podlegają udostępnieniu i czy odmowa udostępnienia takich dokumentów w pełnym zakresie z powodu znajdujących się w nich danych osobowych lub innych danych wrażliwych osób trzecich, powinna następować tylko i wyłącznie w drodze wydania decyzji administracyjnej na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p W tym kontekście Sąd podzielił prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że za dane osobowe należy uważać wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Jednocześnie ustawa wprowadza prawno-karną odpowiedzialność związaną z różnymi formami naruszenia tajemnicy danych osobowych. Zatem z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m. in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. W tym stanie rzeczy Sąd uznał zarzuty skargi za całkowicie chybione. Podkreślono, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci określonej dokumentacji jest indywidualnie oceniany z uwzględnieniem jego treści. W niniejszej sprawie zakres wniosku dotyczył skanów umów cywilnoprawnych, które zostały wnioskodawcy udostępnione. Nadto organ w wymaganym ustawowo terminie udzielił skarżącemu odpowiedzi o przyczynie anonimizacji części danych objętych wnioskiem i stanowisko to jest słuszne i w pełni uzasadnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie Sieć [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: p.p.s.a.) przez niezasadne przyjęcie, że organ nie popadł w bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej, pomimo upływu ustawowego terminu i nieudostępnienia wnioskowanej przez stronę informacji, ani niewydanie decyzji administracyjnej w tym zakresie, a co za tym idzie oddalenie skargi wniesionej przez stronę; 2) prawa materialnego: - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ujawnienie imienia i nazwiska osoby, która zawarła umowę z jednostką samorządu terytorialnego, narusza prawo do prywatności tej osoby; - art. 5 ust. 2 u.d.i.p, w związku z 16 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest by organ odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, bez wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie rozpoznania wniosku strony i orzeczenie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana zaś pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy odmowa udostępnienia danych osobowych podmiotów zawierających umowy z podmiotami publicznymi winna nastąpić w drodze decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czy też wystarczy sama anonimizacja takich danych i udostępnienie pozostałej części dokumentu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, w którym stwierdza, że dostęp do informacji nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób, podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Regulacje zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. konkretyzują powyższą zasadę, wskazując wprost na ochronę informacji niejawnych, innych tajemnic prawnie chronionych, np. danych osobowych, prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m. in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych. Należy jednak zauważyć, że kluczowe dla oceny, czy organ ma obowiązek ograniczyć częściowo udostępnianą informację i wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też zanonimizowanie części danych nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej – jest przede wszystkim to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się, "niejako przy okazji" udostępniania informacji publicznej (np. dane osobowe wymagające anonimizacji znajdują się na żądanym nośniku informacji publicznej, lecz nie są objęte uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem wnioskodawcy, które odnosi się do fragmentów irrelewantnych z punktu widzenia ochrony danych osobowych). Ocenę tę należy przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyrokach z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2267/12; z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2267/12; z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 2273/18. Nie w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie lub częściowo odmówić udostępnienia informacji wydając decyzję na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p., zwłaszcza, gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej (lub częściowo odmownej) na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p. będzie konieczne tylko w przypadku gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych. W przedmiotowej sprawie skarżący w złożonym do Wójta Gminy [...] wniosku o informację publiczną podał, że wnosi o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii (skanów) umów zawartych przez organ w miesiącu sierpniu i wrześniu 2019 r. Organ częściowo zrealizował wniosek, udostępniając skany rejestru umów oraz odpowiednie umowy zlecenia. Biorąc pod uwagę, że przesłane dokumenty nie zawierały imion i nazwisk kontrahentów – zostały zanonimizowane, skarżący wezwał organ do uzupełnienia odpowiedzi o ww. dane lub o wydanie odpowiedniej decyzji w tym zakresie. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że zanonimizowana informacja znajdująca się w udostępnionej informacji, a dotycząca danych podmiotów, które zawarły umowy z Gminą, była objęta zakresem żądania wniosku skarżącego. Dane ww. podmiotów stanowią bowiem istotę żądanej informacji, nie stanowią ani ubocznego elementu rejestrów, ani nie pojawiają się w udostępnionych rejestrach "niejako przy okazji" udostępnienia informacji publicznej. Wójt anonimizując zatem dane kontrahentów, wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie udostępnił w tej części żądanej informacji. Udzielił informacji niepełnej, czy też niezgodnej z treścią żądania, co należy kwalifikować jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1513/14; z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 531/14). W przypadku gdy organ uważał, że żądane informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., winien wówczas wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie. Odmienne stanowisko Sądu I instancji wskazujące na brak potrzeby wydania oddzielnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji w przypadku udzielenia tej informacji z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych nie zasługuje na aprobatę. Mając na względzie, że kwestia bezczynności i jej charakteru oraz skutków nie została właściwie oceniona przez Sąd z powodu błędnej wykładni art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).