VII SA/Wa 133/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), sędzia WSA Grzegorz Antas, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A. D. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 256 - dalej jako k.p.a.) po rozpoznaniu wniosku A. D. (dalej jako Skarżąca, Strona) z dnia 7 października 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pismem z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy odtworzenia zjazdu z drogi krajowej nr [...] K.-C. do nieruchomości położonej w K., gmina L., składającej się z działek budowlanych o nr [...] oraz [...] stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, że pismem z dnia 7 października 2019 r. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przyjmując za podstawę takiego działania pismo Kierownika Rejonu N. z dnia [...] września 2019 r. Zdaniem organu pismo to nie zawiera jednak wszystkich elementów decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie postawy prawnej, rozstrzygniecie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu lub podpisem osobistym. Decyzja w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Przedmiotowe pismo nie zostało zatytułowane jako "decyzja" jak również nie zawiera prawidłowego pouczenia - stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. W nagłówku pisma (lewy górny róg) winien się znajdować znak orła, który oznacza rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji lub postanowienia. Pismo zostało podpisane przez Kierownika Rejonu. Podpis nie zawiera informacji, że osoba ta działa z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Jak dalej wskazał organ, kwestia zjazdów z dróg publicznych jest uregulowana w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 470 - dalej jako u.d.p.). Przepis art. 29 tej ustawy stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę (ust. 1). W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej (wyrażenie zgody na taki zjazd), będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publiczno-prawne oraz w takim zakresie organ ma kompetencję wydawać decyzję. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera jakichkolwiek przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to bowiem czynność materialno-techniczna. II. Skargę na powyższe postanowienie wniosła A. D. zaskarżając je w całości i zrzucając naruszenie: 1. art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez bezzasadne przyjęcie, że odmowa odtworzenia zlikwidowanego zjazdu z drogi publicznej nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy z przedmiotowego przepisu wynika, że odmowa dokonania tej czynności w warunkach określonych art. 29 ust. 2 tej ustawy, w sytuacji gdyby dotychczas istniał zjazd i doszło do budowy lub przebudowy drogi, wymaga załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, 2. art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywatela do władzy publicznej poprzez umorzenie postępowania pod pretekstem braku podstawy prawnej do wydania decyzji o odtworzeniu zjazdu, podczas gdy Organ powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne mające na celu wyjaśnienie, czy na organie ciążył obowiązek przebudowy zjazdu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy GDDKiA do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania. III. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddaleni, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Skarga jest zasadna. Na wstępie niniejszych rozważań należy zauważyć, że Sąd kontroluje postanowienie GDDKiA, które w sposób wyłącznie formalny rozstrzygnęło wniosek Skarżącej o ponowne zbadanie jej sprawy, którą ta uznaje za zakończoną negatywną decyzją administracyjną, którą jest jej zdaniem pismo Kierownika Rejonu N. GDDKiA z dnia [...] września 2019 r. Sąd nie bada w tym postępowaniu okoliczności związanych z samym istnieniem bądź likwidacją zjazdu na działkę Strony jak również nie kontroluje prawidłowości odmowy odtworzenia tego zjazdu. Tym samym zastrzeżenia skargi dotyczące tych właśnie zagadnień nie mogą stać się przedmiotem oceny Sądu w tej konkretnie sprawie. Sprawa niniejsza dotyczy w istocie oceny czy zaskarżone postanowienie, w kontekście zakwestionowanego przez Stronę pisma organu mającego jej zdaniem cechy decyzji administracyjnej, jest trafne. W istocie chodzi więc o to, czy sposób załatwienia pierwotnego żądania Skarżącej zgłoszonego w dniu 4 marca 2019 r. zostało słusznie rozpatrzone a wydany akt jest decyzją administracyjną. V. Oceniając sprawę merytorycznie Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się m.in. na drogi krajowe, których właścicielem na mocy art. 2a ust. 1 u.d.p. jest Skarb Państwa. Z kolei z brzmienia art. 18 ust. 1 pkt 1 u.d.p. wynika, że centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego należy m.in. wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z żądaniem Strony dotyczącym drogi krajowej nr [...] na odcinku K. – C., a zatem właściwość organu (GDDKiA) do jej załatwienia została prawidłowo przez stronę określona. Żądanie skierowane zostało przy tym do właściwego podmiotu i bez znaczenia jest to, do kogo konkretnie (do jakiej jednostki organizacyjnej tego organu) wpłynęło. Jeżeli była to jednostka niewłaściwa, podanie powinno zostać przekazane zgodnie z właściwością. Należy także podkreślić, że zaskarżone postanowienie zwraca uwagę na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, na brak publicznoprawnego charakteru żądania odtworzenia zjazdu. Po drugie, na brak cech decyzji jakie można byłoby przypisać pismu Kierownika Rejonu N. GDDKiA z dnia [...] września 2019 r. W odniesieniu do pierwszego z wymienionych zagadnień Sąd uznaje, że GDDKiA wadliwie interpretuje przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. uznając, że nie uprawnia on do wydania decyzji administracyjnej kończącej postępowanie bowiem odbudowa zjazdu jest czynnością materialnotechniczną, nie kreującą sprawy indywidualnej, uzależnioną dodatkowo od posiadanych przez zarządcę drogi środków finansowych. Prawidłowe odczytanie wynikającej z przywołanego przepisu prawa materialnego normy prawnej wymaga przede wszystkim dokonania jego wykładni systemowej, przeprowadzonej w odniesieniu do całości regulacji art. 29 u.d.p. i jego istoty, a nie tylko literalnego brzmienia samego art. 29 ust. 2 u.d.p. W myśl ust. 1 tego przepisu, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi z kolei, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W kontekście wskazanych przepisów należy zatem w pełni zaaprobować pogląd prawny wyrażony tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2334/14, jak i w wyroku z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 974/19 wskazujących, że w myśl art. 29 ust. 2 u.d.p. zarządca drogi w przypadku budowy lub przebudowy drogi - może zbudować lub przebudować zjazdy dotychczas istniejące - w formie czynności (po prostu dokonuje ich budowy lub przebudowy), bądź odmówić budowy lub przebudowy zjazdu, co następuje jednak we władczej formie decyzji administracyjnej. Jak podkreślają oba powołane wyroki, zarówno w sytuacji objętej regulacją ust. 1 jak i ust. 2 art. 29 u.d.p. konieczne jest działanie uprawnionego organu administracyjnego, a sprawy tego rodzaju, z uwagi na materię, zasięg oddziaływania i właściwość organów, mają bez wątpienia charakter publicznoprawny. Tym samym odmowa wykonania zjazdu może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji, do wydania której zobowiązuje zarządcę drogi konstrukcja całego przepisu art. 29 u.d.p. Należy jeszcze raz podkreślić, iż przepis art. 29 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy odczytywane powinny być systemowo (pierwszy zastrzega jego stosowanie przy uwzględnieniu brzmienia drugiego). Nie do zaakceptowania są tym samym twierdzenia organu, że sprawa tego rodzaju jak przedstawiona przez Skarżącą nie podlega załatwieniu we władczej formie decyzji administracyjnej, bowiem art. 29 ust. 2 u.d.p. takiego sposobu wprost nie przewiduje. Jak wskazano wyżej, organ rozstrzygając w przedmiocie wniosku o odtworzenie zjazdu może albo dokonać czynności materialnotechnicznej i odbudować/wybudować zjazd, albo też na skutek zgłoszonego mu żądania przeprowadzić postępowanie i merytorycznie sprawę zakończyć decyzją odmowną. Ta forma gwarantuje przy tym możliwość sądowej weryfikacji działań organu (zarządcy drogi) w sferze jego władczych uprawnień, nieuznających stanowiska danego podmiotu za zasadne. W niniejszej sprawie Skarżąca wskazuje na likwidację istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...], prowadzącego do jej nieruchomości. Żąda przy tym jego odtworzenia (odbudowy) przez zarządcę drogi na jego koszt. Sprawa ta, jeżeli organ uznawał, że żądanie jest niezasadne, winna więc zostać rozpatrzona w drodze decyzji, tak aby stworzyć Stronie możliwość instancyjnej i sądowej weryfikacji takiego rozstrzygnięcia. Nie jest przy tym rzeczą strony a organu prawidłowe określenie sposobu rozstrzygnięcia sprawy, uwzględniającego obowiązujące przepisy prawa. Strona ma bowiem sprecyzować swoje żądanie (co w tej sprawie uczyniła), zaś to organ ma obowiązek je rozpoznać z uwzględnieniem obowiązującej procedury i przepisów prawa materialnego. Inaczej mówiąc, prawidłowe rozpatrzenie żądania Skarżącej wymaga alternatywnie albo dokonania czynności materialnotechnicznej czyli odbudowy zjazdu, albo wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy jego uwzględnienia. Podstawą prawną do merytorycznego rozpoznania wniosku jest przy tym art. 29 ust. 2 u.d.p. W ocenie Sądu jedynie taka forma załatwienia sprawy dotyczącej żądania odbudowy zjazdu który kiedyś istniał, gwarantuje możliwość weryfikacji władczego stanowiska organu wyrażonego w tym zakresie. Odnosząc się do drugiej istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii należy zauważyć, że zakwestionowane przez Skarżącą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy pismo z dnia [...] września 2019 r. niewątpliwie nie odpowiada w pełni warunkom formalnym jakie powinna spełniać modelowa decyzja administracyjna w rozumieniu art. 107 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Nadto, w art. 107 § 3 k.p.a. ustawodawca precyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak wskazuje doktryna prawa (por. J. Borkowski i B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 585) z użytego w przepisie art. 107 § 1 zwrotu "decyzja zawiera" wynika obligatoryjny charakter ujętych w nim składników. Ich dobór nie jest rzeczą przypadku, bowiem każdy z elementów w tym katalogu ma znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji pod względem materialnym i proceduralnym. Dodać należy, że wytyczne ustawodawcy w tym zakresie są skierowane do organu nie zaś do strony postępowania. Tym samym niedostatki działania organu, jego uchybienia i popełnione błędy nie mogą być widziane jako obciążające stronę, która będzie ponosić tego konsekwencje. Jak już wcześniej wskazano, strona ma obowiązek sprecyzować swoje żądanie, tak aby organ mógł na nie odpowiedzieć w sposób prawem przewidziany. Organ natomiast ma obowiązek prawidłowo ocenić sprawę i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Niewątpliwie elementami konstytutywnymi każdej decyzji administracyjnej (swoistym składnikiem sine qua non) jest oznaczenie podmiotu wydającego (organu administracyjnego), wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Co do zasady brak któregokolwiek z powyższych elementów prowadzi do niemożności zakwalifikowania danego aktu jako decyzji administracyjnej pochodzącej od organu. Zaznaczyć jednak należy, że to treść danego rozstrzygnięcia, a nie jego zewnętrzna forma przesądza o tym, czy można go uznać za decyzję administracyjną w rozumieniu prawa. Jeżeli więc sprawa administracyjna podlegała załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, to za taki właśnie akt należy uznać także pismo organu, zawierające co najmniej wskazane powyżej elementy konstytutywne. Wówczas taki akt spełnia niezbędne minimum dla uznania go za decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym i kształtującym pozycję organu i sytuację Strony. W niniejszej sprawie Sąd nie ma wątpliwości, że pismo z dnia [...] września 2019 r. mogło i powinno zostać potraktowane jako decyzja administracyjna odmawiająca odtworzenia zlikwidowanego zjazdu. Przede wszystkim zostało ono skierowane do określonego adresata i nie jest generalnym wystąpieniem organu. Zwiera także rozstrzygnięcie odmawiające odtworzenia zjazdu wraz z powołaniem się na okoliczności to uzasadniające. Wydane zostało przez organ w rozumieniu prawa (GDDKiA) i zawiera podpis przedstawiciela tego organu, pełniącego określoną funkcje w jego strukturze organizacyjnej (nie jest to osoba niezwiązana z organem). Podnoszone w zaskarżonym postanowieniu kwestie wydania pisma przez osobę nieupoważnioną, nie umieszczenia stosownych oznaczeń, niepodanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia jak i brak pouczenia, pozostają bez wpływu na fakt iż pismo to w znaczeniu materialnym stanowi decyzję. Wskazywane przez organ w postanowieniu wady powinny natomiast zostać ocenione w sposób merytoryczny. Sąd podkreśla, że Strona nie może ponosić negatywnych skutków działania organu (jego przedstawicieli). To organ powinien należycie rozpoznać skierowane do niego żądanie i dobrać właściwą formę rozstrzygnięcia jak i procedurę działania. Tymczasem GDDKiA uznając, że zaskarżone w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pismo nie jest decyzją administracyjną przerzuca całe odium błędów popełnionych wcześniej przez jej jednostkę organizacyjną na Stronę, odsyłając ją w istocie na bliżej niesprecyzowane postępowanie, bowiem niewątpliwym jest, że wniosek Skarżącej o odtworzenie zjazdu został złożony i zainicjował stosowne postępowanie. Takie działanie organu, polegające w istocie na unikaniu merytorycznego załatwienia sprawy pod pozorem niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowi jaskrawe naruszenie art. 134 k.p.a. Przepis ten uprawnia organ odwoławczy do stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku trybu remonstracji). Nie może on jednak prowadzić do (wywołanego formalistycznym traktowaniem jego brzmienia) obciążania Strony oczywistą wadliwością działania organu na wcześniejszych etapach sprawy, a w tym przypadku tak właśnie jest. Organ nie dostrzega przy tym, że gdyby przyjąć zasadność jego twierdzeń (tych o braku wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej wniosek Strony) przy jednoczesnym obowiązku wydania decyzji w sytuacji odmowy uwzględnienia wniosku o odbudowę zjazdu, to w całości skuteczna musiałaby okazać się skarga na bezczynność organu. W tej sytuacji Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 29 ust. 2 u.d.p. i art. 134 zd. 1 k.p.a. O kosztach postępowania na które składa się uiszczony wpis w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 480 zł jak i uiszczona opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) Na mocy art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.