I OSK 974/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Łęczyca od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 45/18 w sprawie ze skargi M. O. na bezczynność Wójta Gminy Łęczyca w przedmiocie wykonania zjazdu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wójta Gminy Łęczyca na rzecz M. O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 45/18, w pkt 1. stwierdził bezczynność Wójta Gminy Łęczyca, oraz że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 2. zobowiązał Wójta Gminy Łęczyca do rozpoznania wniosku M. O. z dnia 25 marca 2015 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi; w pkt 3. zasądził od Gminy Łęczyca na rzecz M. O. kwotę 954 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. O. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy Łęczyca w sprawie wniosku o zapewnienie dostępu do działek poprzez wykonanie zjazdu. Zdaniem skarżącego Wójt, na potrzeby przebudowy drogi dojazdowej do terenów inwestycyjnych we wsi L., z rażącym naruszeniem prawa dokonał podziału działek skarżącego nr: [...] stosując tzw. specustawę drogową (ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.). Skarżący podniósł, iż dokonano wywłaszczenia jego nieruchomości i zlikwidowano dotychczasowe zjazdy z drogi przez wieś. Wskutek częściowego przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniły się również uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości. Wójt Gminy Łęczyca pozbawił zatem skarżącego własności tej części działki, która miała zjazdy z drogi, ale w projekcie przebudowy drogi zjazdów do działek nie zapewnił. W miejscu, gdzie przed wywłaszczeniem były zjazdy, wybudowano chodnik i przejście dla pieszych. Skarżący podkreślił, że już 26 stycznia 2012 r. wystąpił do Wójta Gminy Łęczyca z wnioskiem o wykonanie zjazdów z drogi gminnej do swoich działek. Natomiast Wójt Gminy Łęczyca do dnia składania skargi nie rozpoznał wniosku. Tym samym, zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a. Naruszył również art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017, poz. 2222 ze zm. – dalej: "u.d.p."), zgodnie z którym budowa zjazdu lub odmowa budowy zjazdu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Postanowieniem z dnia 11 maja 2018 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt III SAB/Łd 72/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił w/w skargę wskazując, że odtworzenie zjazdu w związku z wykonywaniem budowy lub przebudowy drogi nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, nie dotyczy prawa obywatela w sferze publicznoprawnej. W wyniku wniesionej przez M. O. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 3167/18 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, uznając, że bezczynność w zakresie odmowy uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) podlega jurysdykcji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r. stwierdził bezczynność organu uznając, że nie miała ona charakteru rażącego, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 30 dni od doręczenia akt organowi oraz orzekł o kosztach postępowania. Na wstępie Sąd wskazał, że rozpatrując niniejszą sprawę był związany wykładnią prawa i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3167/18 – na podstawie art. 190 p.p.s.a. To zaś oznacza, że WSA w Łodzi rozpoznając ponownie sprawę i uwzględniając w/w postanowienie sądu kasacyjnego zobowiązany był uznać, iż sprawa prowadzona w oparciu o art. 29 ust 2 ustawy o drogach publicznych jest sprawą administracyjną, co skutkuje tym, że organ administracji musi ją zakończyć stosownym rozstrzygnięciem. Zdaniem Sądu okoliczności niniejszej sprawy pozwalają na uznanie, że organ administracji uchybił, określonemu w art. 35 § 3 k.p.a., terminowi załatwienia sprawy, zatem należało uznać bezczynność organu. W ślad za wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd wskazał, że nie przesądza on, jaką decyzję powinien podjąć organ administracji, nie to jest bowiem przedmiotem niniejszego postępowania. Bez względu jednak na ustalenia w sprawie, winna ona zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem, które będzie podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Zdaniem Sądu, bezczynność Wójta Gminy Łęczyca nie miała jednak charakteru rażącego. Sąd przyznał, że co prawda od dnia wniesienia żądania do dnia orzekania w przedmiocie bezczynności organu przez Sąd upłynęła znaczna ilość czasu, to jednak nie ulega wątpliwości, że bezczynność wynikała wyłącznie z błędnego rozumienia przepisu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, będącego skutkiem wadliwej oceny charakteru czynności podejmowanych na podstawie tego przepisu. Podkreślono, że wadliwe rozumienie tego przepisu początkowo zaakceptował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, co oznacza, że omawiany przepis nie jest jednoznaczny. Ta niejednoznaczność przepisu spowodowała, że Sąd rozpoznający obecnie sprawę odstąpił od wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zdaniem Sądu nie można bowiem mówić o celowej lub zawinionej bezczynności organu w sytuacji zastosowania wadliwej interpretacji przepisu, jeżeli interpretacja taka nie może być uznana za zupełnie pozbawioną uzasadnienia. Dalej Sąd wskazał, że nie stwierdził, aby organ administracji dopuścił się rażącego naruszenia prawa, nie ma również podstaw do pociągania do odpowiedzialności pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Wójt Gminy Łęczyca, reprezentowany przez radcę prawnego. W pierwszej kolejności, na podstawie art. 187 p.p.s.a. z uwagi na wątpliwości interpretacyjne przepisu art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 poz. 2068), wniesiono o przekazanie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów w zakresie wypowiedzenia się przez skład: a) czy techniczne niewykonanie przez Gminę zjazdów z działki drogowej, która w dacie złożenia wniosku przez skarżącego nie miała statusu drogi publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej o odmowie wykonania zjazdu oraz b) czy techniczne niewykonanie zjazdu przez Gminę wymaga wydania decyzji administracyjnej o odmowie wykonania zjazdu. Na podstawie art. 185 p.p.s.a wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi lub jej oddalenie. Wniesiono także o rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: a) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 poz. 2068), poprzez jego nieprawidłową wykładnię i niezasadne uznanie, że niewykonanie zjazdu z ówczesnej drogi wewnętrznej [...] oraz z drogi wewnętrznej [...] na nieruchomości stanowiące własność skarżącego przez Gminę Łęczyca wymaga wydania odmownej decyzji administracyjnej, b) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i niesłuszne uznanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy, że przepisy ustawy o drogach publicznych mają zastosowanie na kanwie niniejszej sprawy, podczas gdy w dacie składania wniosku przez skarżącego o wykonanie zjazdów z działki drogowej [...] i [...] do działek [...], stanowiących własność skarżącego, działki drogowe [...] nie miały statusu dróg publicznych, a stanowiły drogi wewnętrzne do których nie miały zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych, c) obrazę przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak prawno relewantnej argumentacji Sądu meriti pozbawionej pisemnego uzasadnienia i nieodniesienie się przez Sąd meriti do zarzutu pełnomocnika organu w zakresie zastosowania przepisów ustawy o drogach publicznych do dróg niestanowiących dróg gminnych i niewyjaśnienie dlaczego na kanwie niniejszej sprawy Sąd I instancji uznał, że mają zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych w tym przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w orzecznictwie sądowym pojawiły się przeciwstawne orzeczenia przedstawiające różne stanowiska prawne co do stosowania przepisu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na to, koniecznym jest – w ocenie skarżącego kasacyjnie – podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów w celu zapewnienia stosowania jednolitego stanowiska na kanwie przepisu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Podniesiono, że w momencie realizacji inwestycji drogowej w 2013 r. przebudowywana działka drogowa [...] nie miała statusu drogi publicznej, a droga wewnętrzna [...] do dziś nie ma statusu drogi publicznej. W ocenie skarżącego to tym bardziej skłania do konstatacji, że przedmiotowa ustawa o drogach publicznych nie ma zastosowania na kanwie niniejszej sprawy i powyższa kwestia nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Wskazano, że M. O. nigdy nie posiadał zezwolenia na zjazd z działki drogowej jeszcze przed jej powstaniem przed 2013 rokiem ani w formie umowy (w przypadku drogi wewnętrznej), ani w drodze decyzji (w przypadku posiadania przez drogę statusu drogi publicznej) wydanego przez Gminę. Poza tym wskazano, że M. O. dokonując zakupu powyższych działek od Skarbu Państwa i od dawnych Łęczyckich Zakładów Górniczych miał wiedzę o usytuowaniu powyższych działek i sposobach dojazdów do nich. Tym samym obarczanie Wójta Gminy Łęczyca obowiązkiem wykonania zjazdów do powyższych działek jest bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. O., reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od Wójta Gminy Łęczyca kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że WSA w Łodzi w zaskarżonym wyroku przesądził jedynie o bezczynności organu. Ani natomiast Sąd I instancji, ani NSA w postanowieniu o sygnaturze I OSK 3167/18 nie przesądził o tym, jaką decyzję powinien podjąć organ administracyjny. Oznacza to jedynie, że organ musi wydać decyzję merytoryczną, co w dalszej kolejności pozwala na kontrolę sądowoadministracyjną. Wskazano, że nawet jeśli WSA stwierdziłby, że czynność "odtworzenia" lub "przebudowy" zjazdu, czy też nakazania inwestorowi "budowy" takiego zjazdu, jest czynnością materialno-techniczną, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, czynność materialno-techniczna wymaga wydania decyzji. Zdaniem M. O. bezzasadny jest wniosek o przekazanie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów w zakresie wypowiedzenia się na postawione przez organ pytania. Końcowo wskazano, że okoliczność, iż obydwie działki o nr [...] i [...] w dacie składania wniosku przez M. O. nie miały statusu drogi publicznej, nie ma znaczenia dla oceny bezczynności Wójta Gminy Łęczyca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie jej przedmiotem była bezczynność Wójta Gminy Łęczyca w rozpoznaniu wniosku M. O. w przedmiocie wykonania zjazdu z drogi. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie orzekał merytorycznie, nie przesądził, jaką decyzję powinien wydać organ administracyjny. Orzekał tylko w zakresie bezczynności stwierdzając, że miała ona miejsce w niniejszej sprawie i zobowiązując organ do rozpoznania wniosku M. O. w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi. Wskazać w tym miejscu należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ, bądź podmiot zobowiązany do podjęcia określonych czynności z zakresu administracji publicznej tego nie czyni. Natomiast skarga na bezczynność pełni funkcję gwarancyjną dla strony, zabezpieczając ją przed brakiem reakcji organu w zakresie rozpatrzenia jej sprawy. Oceny, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu, nie można jednak przeprowadzić w oderwaniu od sposobu i formy załatwienia sprawy, jakie każdorazowo przewidują przepisy mające w danej sprawie zastosowanie. Z opisaną wyżej sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku – na podstawie art. 190 p.p.s.a. – był związany oceną prawną i wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w postanowieniu z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 3167/18, w którym to postanowieniu NSA przesądził, że "podstawą prawną merytorycznego rozpoznania wniosku M. O. jest art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych". Nie były to zatem ustalenia Sądu I instancji wynikające z zaskarżonego wyroku – co podnosi skarga kasacyjna – lecz zastosowanie się do wskazań zawartych w w/w postanowieniu NSA z dnia 11 października 2018 r. Ze wskazań tych wynika zaś, że podstawą prawną merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku jest właśnie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przy czym NSA zaznaczył, że nie przesądza jaką decyzję powinien podjąć organ administracji, powinno to jednak być merytoryczne rozstrzygnięcie, które podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Takiego wskazania co do dalszego postępowania, nie można natomiast utożsamiać z nakazem wydania decyzji odmownej, co sugeruje skarga kasacyjna. Za zupełnie nieuzasadnione należy również uznać argumenty skargi kasacyjnej kwestionujące w ogóle jako takie zastosowanie w niniejszej sprawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Kwestia ta została bowiem przesądzona w w/w postanowieniu NSA z dnia 11 października 2018 r., zaś ponowne jej podnoszenie w skardze kasacyjnej stanowi polemikę z prawomocnym orzeczeniem, co jest niedopuszczalne. Mając zatem na uwadze, że w niniejszej sprawie zostało przesądzone, iż zastosowanie ma art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, należy wskazać, że – w myśl w/w przepisu – zarządca drogi w przypadku budowy lub przebudowy drogi – może zbudować lub przebudować zjazdy dotychczas istniejące – w formie czynności, bądź odmówić budowy lub przebudowy – w formie decyzji. Zatem odmowa wykonania takiego zjazdu może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji, do wydania której zobowiązuje konstrukcja całego przepisu art. 29 powołanej ustawy. Niezrozumiałe jest jego inne odczytanie przez organ w niniejszej sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że organ znacznie przekroczył termin do wydania decyzji z art. 35 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W przedmiotowej zaś sprawie do dnia wydania wyroku Sądu I instancji z dnia 12 grudnia 2018 r. organ nie rozpoznał wniosku datowanego na dzień 26 stycznia 2012r. Zaznaczyć przy tym należy, że kolejny wniosek o wykonanie zjazdów (w którym powołano się na wniosek ze stycznia 2012 r.), M. O. złożył w dniu 25 marca 2015 r., jednak również bezskutecznie. Zwłoka jest zatem znaczna, co stanowi o bezczynności organu. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wskazał, że choć od wniesienia żądania do dnia wydania wyroku Sądu upłynęła znaczna ilość czasu, to nie ulega wątpliwości, iż bezczynność Wójta wynikała z błędnego rozumienia art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, będącego skutkiem wadliwej oceny charakteru czynności podejmowanych na podstawie tego przepisu. W ocenie WSA przepis ten nie jest jednoznaczny i z powodu właśnie tej niejednoznaczności tego przepisu Sąd nie orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, ani zasądzeniu sumy pieniężnej. Sąd podkreślił, że nie można mówić o celowej lub zawinionej bezczynności organu w niniejszej sprawie. Stwierdzić zatem należy, że Sąd I instancji uwzględnił w pełni sytuację, w której znalazł się organ i z niezwykłą wyrozumiałością podszedł do okoliczności niniejszej sprawy. Sąd nie mógł jednak nie orzekać o bezczynności Wójta Gminy Łęczyca, gdyż ta ewidentnie miała miejsce. Uznać także należy, że zasadnie Sąd I instancji wyznaczył organowi 30 – dniowy termin do załatwienia sprawy. Jest to bowiem realny termin na rozpatrzenie wniosku o wykonanie zjazdu z drogi i wydanie stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia w tej kwestii. Rozstrzygnięcia, które podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Wobec powyższych rozważań oraz okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zasadnie Sąd I instancji uznał, iż Wójt Gminy Łęczyca pozostawał w bezczynności. Tym samym skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do przekazania zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów w zakresie wypowiedzenia się na postawione przez organ pytania, gdyż podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. I OSK 2334/14, jak również w wiążącym w niniejszej sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3167/18. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.