III SAB/Łd 45/18

Dnia 12 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, , Asesor WSA Małgorzata Kowalska, Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Wójta Gminy Ł. w przedmiocie wykonania zjazdu 1. stwierdza bezczynność Wójta Gminy Ł., oraz że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązuje Wójta Gminy Ł. do rozpoznania wniosku M. O. z dnia [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi; 3. zasądza od Gminy Ł. na rzecz M. O. kwotę 954 (dziewięćset pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. O. w dniu 8 września 2017 r. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie wniosku o zapewnienie dostępu do działek poprzez wykonanie zjazdu. Zdaniem skarżącego Wójt, na potrzeby przebudowy drogi dojazdowej do terenów inwestycyjnych we wsi [...], z rażącym naruszeniem prawa dokonał podziału działek skarżącego nr: 117/9, 117/12, 117/22 stosując tzw. specustawę drogową (ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.). Skarżący podniósł, iż dokonano wywłaszczenia jego nieruchomości i zlikwidowano dotychczasowe zjazdy z drogi przez wieś. Wskutek częściowego przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniły się również uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości. Wójt Gminy [...] pozbawił zatem skarżącego własności tej części działki, która miała zjazdy z drogi, ale w projekcie przebudowy drogi zjazdów do działek nie zapewnił. W miejscu, gdzie przed wywłaszczeniem były zjazdy, wybudowano chodnik i przejście dla pieszych. Skarżący podkreślił, że już 26 stycznia 2012 r. wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wykonanie zjazdów z drogi gminnej (z działki drogowej nr 117/32) do swoich działek nr: 117/32, 177/7 wykonanie dojazdu do działek nr: 117/24, 117/21, a także utwardzenie drogi gminnej (działka drogowa nr 117/34) na odcinku 70 metrów, tak aby miał dojazd do swoich działek. Wyjaśnił w związku z tym, że nie został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wójt Gminy [...] dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od złożenia wniosku z 25 marca 2015 r. do dnia składania skargi wniosek nie został rozpoznany. Tym samym, zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w 8 k.p.a. i zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. Naruszył również art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2017, poz. 2222 ze zm., dalej: "u.d.p."), zgodnie z którym budowa zjazdu lub odmowa budowy zjazdu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wskazał, że 13 marca 2017 r. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. - za pośrednictwem Wójta Gminy [...] - złożył do organu II instancji - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Do dnia składania skargi nie otrzymał od Wójta zawiadomienia o przekazaniu zażalenia do organu II instancji. W dniu [...] M. O. złożył do Gminy skargę na działalność Wójta Gminy [...] opisując nowe okoliczności w sprawie zaniedbań i nienależytego wykonywania zadań zarządcy dróg gminnych. Jak wyjaśnił, Rada Gminy w [...] uchwałą Nr [...] z [...] odrzuciła skargę jako bezzasadną. W uzasadnieniu podano, że budowa zjazdów jest obowiązkiem właściciela nieruchomości. Zdaniem skarżącego, stanowiska Rady opisanego w uzasadnieniu ww. uchwały nie można uznać za decyzję o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, o której mowa w art. 29 ust. 4 u.d.p. W ocenie skarżącego, niedopuszczalna jest sytuacja w której rada gminy rozstrzyga za zarządcę drogi - Wójta, który przy przebudowie drogi nie wywiązał się z ustawowych obowiązków i przerzuca na skarżącego - jako właściciela działek - obowiązek wykonania zjazdów, których wcześniej go pozbawił. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] nie wypełnił żadnego z obowiązków, które ciążą na nim w sytuacji przekroczenia terminów do załatwienia sprawy administracyjnej, ani nie zrealizował obowiązków jakie ciążą na zarządcy dróg gminnych. W związku powyższym wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie Wójta Gminy [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1169 ze zm.) w zw. z art. 149 ustawy p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem organu, wnioski skarżącego z 26 stycznia 2012 r. o wykonanie zjazdów z przebudowywanej drogi wewnętrznej w [...], gm. [...] na działki skarżącego oraz z 25 marca 2015 r. o wykonanie z drogi gminnej, tj. z działki drogowej 117/32 do działek skarżącego 117/32 i 177/7, 117/24 i 117/21 zjazdów, a także utwardzenie drogi gminnej w celu zapewnienia dojazdu do działek skarżącego samochodami ciężarowymi w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej nie mają charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a. i nie wszczynają postępowania na podstawie art. 61 k.p.a. Ponadto, zdaniem organu, przed podziałem działek skarżącego na podstawie tzw. specustawy drogowej nie było zjazdów z drogi do posesji skarżącego. Zjazd do nieruchomości skarżącego został wykonany w ramach realizacji zadania "Budowa drogi gminnej dojazdowej z chodnikiem i infrastrukturą towarzysząca do gminnych terenów inwestycyjnych we wsi [...], gm. [...] na podstawie umowy z 25 lutego 2013 roku". Powyższe zadanie gminne zostało odebrane bez uwag 16 września 2013 r. przy udziale Inspektora Nadzoru Inwestorskiego. Zdaniem organu, skarżący nie jest zadowolony z wybudowanego zjazdu w ramach powyższego zadania inwestycyjnego, co wyklucza możliwość przypisania Wójtowi Gminy [...] zarzutu bezczynności w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego skarga na działanie Wójta Gminy [...] z [...] została rozpatrzona przez Radę Gminy w [...] [...] i została uznana za bezzasadną. Organ nadzoru nie stwierdził nieważności tej uchwały. Reasumując, organ stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy wnioski skarżącego nie wszczynają postępowania administracyjnego i nie dają podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Dlatego też nie można zarzucić Wójtowi Gminy [...] bezczynności. Postanowieniem z dnia 11 maja 2018 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt III SAB/Łd 72/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę M. O. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wykonania zjazdu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że odtworzenie zjazdu w związku z wykonywaniem budowy lub przebudowy drogi nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, nie dotyczy prawa obywatela w sferze publicznoprawnej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest, zdaniem Sadu, przepisu prawa administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia tak sformułowanego wniosku skarżącego. Tym samym Sąd uznał, że skoro brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego dającej podstawę do działania organu w formie władczej, nie można tym samym mówić o bezczynności organu objętej kontrolą Sądu. W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 3167/18 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, uznając, że bezczynność w zakresie odmowy uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) podlega jurysdykcji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że "odtworzenie zjazdu w związku z wykonywaniem budowy lub przebudowy drogi nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, nie dotyczy prawa obywatela w sferze publicznoprawnej". Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył przy tym, iż nie przesądza, jaką decyzję powinien podjąć organ administracji, jednak sprawa winna zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem, które podlegać będzie kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest, iż stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu, co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Jak zaznaczono wyżej, w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 11 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 3167/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 72/17 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania uznając, że bezczynność w zakresie odmowy uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) podlega jurysdykcji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpatrując zatem obecnie niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi związany był wykładnią prawa i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej postanowieniu z dnia 11 października 2018 r. Jednocześnie zauważyć w tej kwestii należy, że sąd pierwszej instancji mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu sądu kasacyjnego wykładni jedynie w sytuacji, gdyby stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie miałyby zastosowania przepisy wyjaśnione przez sąd kasacyjny, ewentualnie, jeżeli po wydaniu orzeczenia przez ten sąd, zmieniłby się stan prawny. W ocenie Sądu obecnie rozpoznającego sprawę, nie zaistniała jednak żadna z wymienionych przesłanek wyłączających obowiązek zastosowania się do wykładni prawa zawartej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 3167/18. To zaś oznacza, że Sąd rozpoznając ponownie sprawę i uwzględniając wskazane postanowienie sądu kasacyjnego zobowiązany był uznać, iż sprawa prowadzona w oparciu o art. 29 ust 2 ustawy o drogach publicznych jest sprawą administracyjną, co skutkuje tym, że organ administracji musi ją zakończyć stosownym rozstrzygnięciem. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny powinna być bezczynność organu, do którego wniesiono podanie w tej sprawie w trybie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w kontekście rozważenia możliwości podjęcia przez ten organ czynności związanych z wybudowaniem przez Gminę [...] zjazdów indywidualnych z drogi gminnej (z działki drogowej numer 117/32) do działek skarżącego nr: 1177/32 i 177/7, wykonania dojazdu do działek nr: 117/24, 117/21, zlikwidowanych w wyniku przebudowy drogi, a także utwardzenia drogi gminnej na odcinku 70 m. Jak wynika z akt sprawy, skarżący w piśmie z 13 marca 2017 roku złożył do Rady Gminy [...] skargę na bezczynność w sprawie nierozpatrzenia jego wniosku z 25 marca 2015 roku, nawiązującego do pisma z 27 stycznia 2012 r., o wykonanie zjazdów z drogi gminnej (nr 117/32) do jego działek nr 117/32, 177/7, o zrobienie dojazdu do działek nr 117/24, 117/21, a także o utwardzenie drogi gminnej (nr 117/34) na odcinku 70 metrów. Budowa zjazdu do działek skarżącego była przedmiotem rozpoznania na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej, w trakcie której skarżący uzyskał zapewnienie, że gminna droga dojazdowa w [...] zostanie utwardzona po zabezpieczeniu dodatkowych środków w budżecie gminy na bieżące utrzymanie dróg, a zjazdy z asfaltowej drogi gminnej na działki 117/7 i 117/32 zostaną wykonane po uzyskaniu stanowiska instytucji udzielającej dotację na przebudowę tej drogi, co skutkowało tym, iż skarżący wycofał skargę. Nie ulega przy tym wątpliwości, że po wycofaniu skargi Wójt Gminy [...] nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku skarżącego, co skutkowało złożeniem przez skarżącego w dniu [...] kolejnej skargi na działalność (bezczynność) Wójta Gminy [...]. Powyższe okoliczności pozwalają na uznanie, że organ administracji uchybił, określonemu w art. 35 § 3 k.p.a., terminowi załatwienia sprawy. Uznając zatem, że żądanie sformułowane przez skarżącego, dotyczące wybudowania zjazdu, winno spowodować podjęcie przez organ odpowiednich rozstrzygnięć należało uznać bezczynność organu. W ślad za wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że Sąd nie przesądza jaką decyzję powinien podjąć organ administracji, nie to jest bowiem przedmiotem niniejszego postępowania. Bez względu jednak na ustalenia w sprawie, winna ona zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem, które będzie podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. W przeciwnym wypadku podmioty prywatne byłyby pozbawione możliwości efektywnego domagania się swoich praw, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Tym samym, Sąd w pkt 2 wyroku zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku M. O. z dnia 25 marca 2015 roku w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt niniejszej sprawy organowi. Zdaniem Sądu, bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała jednak charakteru rażącego. Wprawdzie od dnia wniesienia żądania do dnia orzekania w przedmiocie bezczynności organu przez Sąd upłynęła znaczna ilość czasu, to nie ulega wątpliwości, że bezczynność wynikała wyłącznie z błędnego rozumienia przepisu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, będącego skutkiem wadliwej oceny charakteru czynności podejmowanych na podstawie tego przepisu. Wadliwe rozumienie tego przepisu początkowo zaakceptował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, co oznacza, że omawiany przepis nie jest jednoznaczny. Ta niejednoznaczność przepisu spowodowała, że Sąd rozpoznający obecnie sprawę odstąpił od wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Nie można bowiem mówić o celowej lub zawinionej bezczynności organu w sytuacji zastosowania wadliwej interpretacji przepisu, jeżeli interpretacja taka nie może być uznana za zupełnie pozbawioną uzasadnienia. Z uwagi na fakt, że Sąd nie stwierdził, aby organ administracji dopuścił się w ramach przedmiotowego postępowania rażącego naruszenia prawa, brak jest również podstaw do pociągania do odpowiedzialności pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Podnoszona przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. okoliczność, iż droga w [...] gm. [...] dopiero z chwilą podjęcia uchwały Rady Gminy w [...] z dnia 30 września 2015 r. nr [...] stała się drogą gminną, nie ma istotnego znaczenia dla oceny bezczynności Wójta Gminy [...]. Po pierwsze, fakt ten podnoszony był również w pismach i wystąpieniach organu w sprawie o sygn. akt III SAB/Łd 72/17, a zatem był znany Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przy wydawaniu rozstrzygnięcia z dnia 11 października 2018 r. w spr. I OSK 3167/18, a po drugie jest to okoliczność, która winna być uwzględniona przez organ przy podejmowaniu stosownych działań w oparciu o art. 29 ust. 2 u.d.p. Poza zakresem sprawy o stwierdzenie bezczynności pozostają także ewentualne ustalenia co do tego, czy zjazd istotnie istniał lub jakie były przyczyny rezygnacji zarządcy drogi z odtworzenia w dawnym miejscu zjazdu. Należy raz jeszcze podkreślić za NSA, iż w przypadku budowy lub przebudowy drogi zarządca drogi winien zbudować lub przebudować zjazdy dotychczas istniejące - w formie czynności, bądź odmówić budowy lub przebudowy zjazdu w formie decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o art. 29 ust. 2 u.d.p., a takie działania w rozpoznawanej sprawie nie zostały podjęte, co uzasadniało zasadność skargi w zakresie bezczynności Wójta Gminy [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200, art. 203 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a., uwzględniając przy tym treść wniosku skarżącego zawartego w skardze kasacyjnej. R.T.