I OSK 3167/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 maja 2018 r. III SAB/Łd 72/17 odrzucającego skargę M. O. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wykonania zjazdu postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi Postanowieniem z dnia 11 maja 2018 r. III SAB/Łd 72/17 (dalej postanowienie z 11 maja 2018 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę M. O. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wykonania zjazdu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że M. O. (dalej skarżący) wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) w sprawie wniosku o zapewnienie dostępu do działek przez wykonanie zjazdu. Zdaniem skarżącego, Wójt na potrzeby przebudowy drogi dojazdowej do terenów inwestycyjnych we wsi [...], z rażącym naruszeniem prawa dokonał podziału działek skarżącego nr: [...], stosując tzw. specustawę drogową (ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.). Zdaniem skarżącego, dokonano wywłaszczenia jego nieruchomości i zlikwidowano dotychczasowe zjazdy z drogi przez wieś. Wskutek częściowego przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniły się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości. Wójt pozbawił skarżącego własności tej części działki, która miała zjazdy z drogi, ale w projekcie przebudowy drogi zjazdów do działek nie zapewnił. W miejscu, gdzie przed wywłaszczeniem były zjazdy, wybudowano chodnik i przejście dla pieszych. Skarżący wyjaśnił, że wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o: wykonanie zjazdów z drogi gminnej (z działki drogowej nr [...]) do swoich działek nr: [...]; wykonanie dojazdu do działek nr: [...]; utwardzenie drogi gminnej (działka drogowa nr [...]) na odcinku 70 metrów, tak by miał dojazd do swoich działek. Wyjaśnił w związku z tym, że nie został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wójt dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że od złożenia wniosku z 25 marca 2017 r. do dnia składania skargi wniosek nie został rozpoznany. Tym samym, zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 35 § 3 kpa, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w 8 kpa i zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 kpa. Naruszył również art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017, poz. 2222 ze zm., dalej udp), zgodnie z którym budowa zjazdu lub odmowa budowy zjazdu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wskazał, że 13 marca 2017 r. na podstawie art. 37 § 1 kpa - za pośrednictwem Wójta Gminy [...] - złożył do organu II instancji - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Do dnia składania skargi nie otrzymał od Wójta zawiadomienia o przekazaniu zażalenia do organu II instancji. Dnia 1 sierpnia 2017 r. M. O. złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] opisując nowe okoliczności w sprawie zaniedbań i nienależytego wykonywania zadań zarządcy dróg gminnych. Jak wyjaśnił, Rada Gminy odrzuciła skargę jako bezzasadną. W uzasadnieniu podano, że budowa zjazdów jest obowiązkiem właściciela nieruchomości. Zdaniem skarżącego, stanowiska rady gminy opisanego w uzasadnieniu uchwały Nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. nie można uznać za decyzję o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, o której mowa w art. 29 ust. 4 udp. W ocenie skarżącego, niedopuszczalna jest sytuacja w której Rada Gminy rozstrzyga za zarządcę drogi - Wójta, który przy przebudowie drogi nie wywiązał się z ustawowych obowiązków i przerzuca na skarżącego - jako właściciela działek - obowiązek wykonania zjazdów, których skarżącego wcześniej pozbawił. W niniejszej sprawie Wójt nie wypełnił żadnego z obowiązków, które ciążą na nim w sytuacji przekroczenia terminów do załatwienia sprawy administracyjnej, ani nie zrealizował obowiązków jakie ciążą na zarządcy dróg gminnych. W związku powyższym skarżący wniósł o: zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; zobowiązanie Wójta Gminy [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2016 r., poz. 1169 ze zm.) w zw. z art. 149 ppsa o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych [k. 3-7, 8-28 akt sądowych]. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, wnioski skarżącego z 26 stycznia 2012 r. o wykonanie zjazdów z przebudowywanej drogi wewnętrznej w [...], gm. [...] na działki skarżącego i z 25 marca 2015 r. o wykonanie z drogi gminnej, tj. z działki drogowej [...] do działek skarżącego [...] zjazdów, a także utwardzenie drogi gminnej w celu zapewnienia dojazdu do działek skarżącego samochodami ciężarowymi w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, nie mają charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 kpa i nie wszczynają postępowania na podstawie art. 61 kpa. Zdaniem organu, przed podziałem działek skarżącego na podstawie tzw. specustawy drogowej nie było zjazdów z drogi do posesji skarżącego. Zjazd do nieruchomości skarżącego został wykonany w ramach realizacji zadania "Budowa drogi gminnej dojazdowej z chodnikiem i infrastrukturą towarzyszącą do gminnych terenów inwestycyjnych we wsi [...], gm. [...] na podstawie umowy z [...] lutego 2013 roku". Powyższe zadanie gminne zostało odebrane bez uwag [...] września 2013 r. przy udziale Inspektora Nadzoru Inwestorskiego. Zdaniem organu, skarżący nie jest zadowolony z wybudowanego zjazdu w ramach powyższego zadania inwestycyjnego, co wyklucza możliwość przypisania Wójtowi Gminy [...] zarzutu bezczynności w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego skarga na działanie Wójta Gminy [...] z 1 sierpnia 2017 r. została rozpatrzona przez Radę Gminy w [...] [uchwałą z] dnia 9 sierpnia 2017 r. i została uznana za bezzasadną. Organ nadzoru nie stwierdził nieważności tej uchwały. Organ stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy, wnioski skarżącego nie wszczynają postępowania administracyjnego i nie dają podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Dlatego też nie można zarzucić Wójtowi Gminy [...] bezczynności. Organ uznał, że zarzuty podnoszone w skardze są bezpodstawne [k. 12-13, 29-32 akt sądowych]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 [ze zm.]), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 ppsa. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ppsa, sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem skargi jest bezczynność w sprawie wybudowania przez Gminę [...] zjazdów indywidualnych z drogi gminnej (z działki drogowej nr [...]) do działek skarżącego nr: [...], wykonania dojazdu do działek nr: [...], a także utwardzenie drogi gminnej (działka drogowa nr [...]) na odcinku 70 m. Zdaniem skarżącego przedmiotowe zjazdy istniały i zostały zlikwidowane w wyniku przebudowy drogi. Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestia zjazdów z dróg publicznych jest uregulowana w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.). Art. 29 udp stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (ust. 1). W przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Ustęp 1 dotyczy zatem lokalizacji zjazdu lub przebudowy zjazdu istniejącego, a ustęp 2 - budowy lub przebudowy zjazdów w przypadku budowy lub przebudowy drogi. W pierwszej kolejności pojawia się wątpliwość na gruncie art. 29 ust. 2 udp, jaki charakter ma budowa zajazdu bądź odmowa budowy zjazdu i czy wymaga wydania decyzji. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera w tym zakresie odpowiedzi i nie wskazuje przepisu, który mógłby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to bowiem czynność materialno-techniczna o ile dochodzi do budowy lub przebudowy drogi. Warunkiem przystąpienia do budowy lub przebudowy drogi jest uzyskanie pozwolenia na budowę, zatem organ nie może dokonać czynności materialno-technicznej odtworzenia zjazdu na wniosek, bez przeprowadzenia odrębnej procedury na gruncie przepisów budowlanych. Art. 29 ust. 2 udp stanowi jedynie normę kompetencyjną i nie określa formy działania organu, nie stanowi normy postępowania o charakterze materialnoprawnym. Zgodnie z art. 29 udp budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Przepisy o drogach publicznych nie zawierają unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie przywrócenia (odtworzenia) zjazdu. Ustawodawca wskazuje jedynie podmiot obowiązany do budowy i przebudowy zjazdów w sytuacji, gdy zarządca drogi do takiej budowy lub przebudowy przystępuje. W przypadku spełnienia warunków wskazanych w art. 29 ust. 2 udp zarządca drogi ma obowiązek podjąć czynność w postaci budowy lub przebudowy zjazdów, czyniąc to na podstawie pozwolenia na budowę, bądź w oparciu o dokonane zgłoszenie, w zależności od wykonywanych robót budowlanych. Jest to zatem czynność nakazana prawem, którą w przypadku spełnienia innych warunków organ administracji zobowiązany jest podjąć. W tych okolicznościach, żądanie skarżącego nie mogło zostać załatwione przez organ przez wydanie decyzji administracyjnej czy czynności. Poza zakresem sprawy o stwierdzenie bezczynności pozostają ewentualne ustalenia co do tego, czy zjazd istotnie istniał lub jakie były przyczyny ewentualnej rezygnacji zarządcy drogi z odtworzenia w dawnym miejscu zjazdu, gdyż jest to sfera działań inwestycyjnych zarządcy w ramach prowadzonego procesu budowlanego a nie działań w trybie ustawy o drogach publicznych. Skarżący domaga się odtworzenia istniejącego uprzednio zjazdu, które to żądanie nie ma oparcia w przepisach prawa materialnego. Żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie stanowi podstawy do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu, a nawet wybudowania przez zarządcę zjazdu. Przedmiotem skargi na bezczynność mogą być tylko takie postępowania, w których organ wydaje akty określone w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa, czyli decyzje administracyjne (pkt 1), określone kategorie postanowień (pkt 2 i 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Zatem zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony (m.in. uzasadnienie wyroku z 2 marca 2017 r. w sprawie III SAB/Kr 77/16). Wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publicznoprawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o czym wyraźnie przesądził ustawodawca. Ani art. 29 ust. 2, ani inne przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają upoważnienia do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. W ocenie Sądu I instancji, odtworzenie zjazdu w związku z wykonywaniem budowy lub przebudowy drogi nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, nie dotyczy prawa obywatela w sferze publicznoprawnej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak jest przepisu prawa administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia tak sformułowanego wniosku skarżącego. Skoro brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego dającej podstawę do działania organu w formie władczej, nie można tym samym mówić o bezczynności organu objętej kontrolą Sądu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, Sąd I instancji odrzucił skargę (k. 105, 107-112 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiódł M. O., reprezentowany przez r. pr. J. N., zaskarżając postanowienie z 11 maja 2018 r. w całości, zarzucając mu: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez niewłaściwą oraz jednokierunkową wykładnię przez przyjęcie, że zarządca drogi nie ma obowiązku podjąć czynności w postaci budowy zjazdu w przypadku budowy drogi, a jedynie możliwość odtworzenia istniejącego zjazdu oraz przyjęcie, że zarządca drogi nie ma wpływu na trwający proces budowlany; II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa - naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1, art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 77 § 1, art. 80 kpa w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne odrzucenie skargi ze względu na błędne przyjęcie przez Sąd, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej na skutek nieuwzględnienia wniosków i pism kierowanych do Wójta Gminy [...]; 2) art. 58 § 1 pkt 1, art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 9 i 12 kpa w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne odrzucenie skargi ze względu na błędne przyjęcie przez Sąd, że Wójt Gminy [...] nie dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania, nie zawiadamiając wnioskodawcy o konieczności podjęcia jakichkolwiek działań; 3) art. 58 § 1 pkt 1, art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7 i 35 kpa w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne odrzucenie skargi ze względu na błędne przyjęcie przez Sąd, że Wójt nie dopuścił się bezczynności nie podejmując jakichkolwiek kroków do wyjaśnienia i załatwienia sprawy w terminach wskazanych w ustawie; 4) art. 58 § 1 pkt 1, art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 65 kpa w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne odrzucenie skargi ze względu na nieuwzględnienie przez Sąd obowiązku zawiadomienia o niewłaściwości przez organ. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 122-128 akt sądowych). Pismem procesowym z dnia 17 sierpnia 2018 r. r. pr. K. M. - pełnomocnik Wójta Gminy [...] - działając w imieniu mocodawcy - wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Pełnomocnik odniosła się do zarzutów skargi kasacyjnej, nie podzielając ich (k. 139-140 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 udp był nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji orzekając w przedmiocie bezczynności organu administracji nie rozstrzyga o tym, jaką decyzję powinien wydać organ administracji. Do tego zaś zmierza przytoczony zarzut kasacyjny. Dlatego też jest on nieusprawiedliwiony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa był niezasadny. Przepis ten wyznacza elementy konieczne uzasadnienia wyroku. W przedmiotowej sprawie zaskarżonym orzeczeniem jest jednak postanowienie a nie wyrok. Nawet gdyby przyjąć, że skarżący kasacyjnie trafnie sformułowałby zarzut (art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa), to i tak nie mógłby on przynieść spodziewanego rezultatu, ponieważ kontrolowane postanowienie poddaje się kontroli instancyjnej (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 365-366, uw. 7). Zarzuty naruszenia art. 7, 9, 12, 35, 65, 77 § 1 i 80 kpa nie mogły przynieść spodziewanego efektu, ponieważ WSA nie rozpatrzył merytorycznie sprawy. Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Zakres kognicji sądów administracyjnych w przedmiocie bezczynności został wyznaczony w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej ppsa). Centralnym problemem jest ocena, czy niniejsza sprawa mieści się w zakresie w/w regulacji. Problematyka ta była już podnoszona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wprawdzie judykatura w tej materii nie jest jednolita (postanowienie WSA w Bydgoszczy z 20.12.2017 r., II SAB/Bd 113/17; wyrok NSA z 14.3.2018 r., I OSK 1148/16), to Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd, że bezczynność w odmowie uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) podlega jurysdykcji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa). Zarówno w sytuacji objętej regulacją ust. 1, jak i ust. 2 art. 29 udp konieczne jest działanie uprawnionego organu administracyjnego, a sprawy tego rodzaju, z uwagi na materię, zasięg oddziaływania i właściwość organów, mają charakter publicznoprawny. Sprawą administracyjną jest sprawa poddana kognicji organu administracyjnego, którym jest organ administracji państwowej bądź samorządowej w znaczeniu ustrojowym bądź funkcjonalnym. Cechuje je wyodrębnienie organizacyjne, działanie w imieniu państwa, umocowanie do stosowania środków władczych i w zakresie przyznanych kompetencji (J. Borkowski/B. Adamiak w: J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck 2017, s. 14, Nb 14). Jej przedmiotem jest materia o charakterze indywidualnym rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (op. cit.) (wyrok NSA z 5.7. 2016 r. I OSK 2334/14, Lex nr 2165157; wyrok WSA w Gdańsku z 18.1.2017 r., III SAB/Gd 57/16). Ustalenie, że sprawa prowadzona w oparciu o art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych jest sprawą administracyjną skutkuje, że organ administracji musi ją zakończyć stosownym rozstrzygnięciem. Nietrafnie Sąd I instancji przyjmuje, że "odtworzenie zjazdu w związku z wykonywaniem budowy lub przebudowy drogi nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, nie dotyczy prawa obywatela w sferze publicznoprawnej". Należy w tym miejscu przytoczyć fragment cytowanego już wyroku I OSK 2334/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że zarządca drogi - w przypadku budowy lub przebudowy drogi - może zbudować lub przebudować zjazdy dotychczas istniejące - w formie czynności bądź odmówić budowy lub przebudowy zjazdu, w formie decyzji wydanej przez zarządcę drogi w sprawie administracyjnej (art. 29 ust. 2 udp). Jest to uzasadnione również konstrukcją całego tego przepisu i koniecznością zapewnienia właścicielom i użytkownikom nieruchomości możliwości dochodzenia tego obowiązku oraz obrony przed jego nierealizacją. Podstawą prawną merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego kasacyjnego jest art. 29 ust. 2 udp. Naturalnie Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza jaką decyzję powinien podjąć organ administracji, nie to jest bowiem przedmiotem niniejszego postępowania. Bez względu jednak na ustalenia w sprawie, winna ona się zakończyć merytorycznym rozstrzygnięciem, które podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W przeciwnym wypadku podmioty prywatne byłyby pozbawione możliwości efektywnego domagania się swoich praw, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym. W konsekwencji powyższego zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 ppsa. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA stwierdza, że w świetle art. 203 i art. 204 ppsa, brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 ppsa (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).