II SAB/Bd 113/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi F. S. na bezczynność Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wybudowania przez zarządcę drogi krajowej zjazdu indywidualnego postanawia odrzucić skargę. W dniu [...] września 2017r. F. S. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału G. D. D. K., i A. w sprawie o wybudowanie przez zarządcę drogi krajowej DK 10 zjazdu indywidualnego na działkę nr [...], położoną w miejscowości O., gm. O., stanowiącą własność skarżącej, który istniał w środkowej części tej działki i został zlikwidowany w wyniku dokonanej przebudowy drogi krajowej przez jej zarządcę. Zdaniem skarżącej organ naruszył przepisy: 1) art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy administracyjnej, objętej wnioskiem skarżącej z dnia [...].06.2017 r. 2) art. 61 § 1 i 4 k.p.a w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez niezastosowanie i niewszczęcie oraz nieprzeprowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r., a także niewydanie stosownej decyzji administracyjnej w tej sprawie bądź niedokonanie przez zarządcę drogi czynności materialno - technicznej w postaci wykonania zjazdu z drogi krajowej DK 10 na działkę skarżącej nr [...]. 3) art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, iż zarządca drogi wydaje decyzję administracyjną wyłącznie w przypadku złożenia wniosku o zezwolenie na lokalizację/przebudowę zjazdu z drogi krajowej na działkę, a sprawa wybudowania zjazdu przez zarządcę drogi nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy zgodnie z 29 ust. 2 ww. ustawy wykonanie zjazdu przez zarządcę drogi jest czynnością materialno-techniczną, natomiast odmowa wykonania takiego zjazdu może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji, do wydania której zobowiązuje redakcja całego przepisu art. 29 ww. ustawy. Wobec powyższego, wniosła o: 1) zobowiązanie organu do dokonania czynności materialno - technicznej polegającej na wybudowaniu zjazdu indywidualnego z drogi krajowej DK10 na działkę nr [...] bądź wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżąca zwróciła się do organu o wybudowanie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej DK 10 na działkę nr [...], położoną w miejscowości O.. Przedmiotowy zjazd istniał w środkowej części tej działki i został zlikwidowany w wyniku dokonanej przez organ przebudowy drogi DK 10. W odpowiedzi na powyższe pismo organ wskazał, że wywiązał się z obowiązku przewidzianego w art. 29 ust 2 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wykonanie zjazdu na granicy dziełek 26/9 i 26/44. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżąca złożyła ponaglenie w trybie art. 37 kpa. na niezałatwienie sprawy objętej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Ponadto wskazała, że istniejący zjazd nie został wybudowany na granicy działek nr [...] i w żadnym zakresie nie obsługuje on działki skarżącej. W celu potwierdzenia powyższego skarżąca złożyła do akt mapę do celów projektowych w skali 1:500 podkreślając, iż brak jest jakiegokolwiek zjazdu indywidualnego na granicy działek nr [...] Organ pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wskazał, iż wniosek skarżącej został rozpatrzony w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 kpa. Ponadto podniósł, iż wydanie decyzji w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych następuje wyłącznie w przypadku złożenia wniosku o zezwolenie na lokalizację/przebudowę zjazdu z drogi krajowej na działkę. Natomiast kwestia wybudowania zjazdu przez zarządcę drogi, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącej przedmiotowa sprawa stanowi sprawę administracyjną, a podstawę żądania stanowi przepis art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zarówno w sytuacji objętej regulacją ust 1, jak i ust. 2 art. 29 ustawy o drogach publicznych, konieczne jest działanie uprawnionego organu administracyjnego, a sprawy tego rodzaju, z uwagi na materię, zasięg oddziaływania i właściwość organów, mają charakter publicznoprawny. Jest to uzasadnione również konstrukcją całego przepisu oraz koniecznością zapewnienia właścicielom i użytkownikom nieruchomości możliwości dochodzenia tego obowiązku oraz obrony przed brakiem jego realizacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., I OSK 2334/14). Organ nie rozpatrzył wniosku skarżącej w terminie przewidzianym w przepisie art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie z 29 ust. 2 ustawy z dnia 29 marca 1985 r. o drogach publicznych, rozstrzygnięcie organu winno nastąpić poprzez wykonanie czynności materialno-technicznej, polegającej na wybudowaniu zjazdu z drogi krajowej DK 10 na działkę nr 26/9, bądź w przypadku odmowy wykonania tego zjazdu, wyłącznie w drodze decyzji, do wykonania której zobowiązuje konstrukcja całego przepisu art. 29 ww. ustawy. W wyniku dokonanej przez organ przebudowy drogi DK 10, nieruchomość należąca do skarżącej utraciła dostęp do drogi publicznej. Nieruchomości tej nie został zapewniony niewadliwy i zgodny z prawem zjazd do drogi publicznej, który przed zabudową przedmiotowej drogi istniał w miejscu wskazanym na mapie. Wobec powyższego, organ będący zarządcą drogi krajowej DK 10 naruszył przepisy art. 35 i art.36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy administracyjnej objętej wnioskiem skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r. Ponadto zarządca drogi naruszył przepisy art. 61 § 1 4 k.p.a w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z 29 ust. 2 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie. Organ winien zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania zjazdu i przeprowadzić postępowanie dowodowe w tej sprawie, a następnie dokonać czynności materialno-technicznej polegającej na wybudowaniu zjazdu, bądź wydać decyzję odmowną w przedmiotowej sprawie. W niniejszej sprawie bezczynność organu wynika z błędnej wykładni przepisu art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ uznał, iż zarządca drogi wydaje decyzję administracyjną, wyłącznie w przypadku złożenia wniosku o zezwolenie na lokalizację/przebudowę zjazdu z drogi krajowej na działkę, a sprawa wybudowania zjazdu przez zarządcę drogi nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącej, zgodnie z art. 29 ust. 2 ww. ustawy wykonanie zjazdu przez zarządcę drogi jest czynnością materialno-techniczną, natomiast odmowa wykonania takiego zjazdu może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji, do wydania której zobowiązuje redakcja całego przepisu art. 29 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ potwierdził, że wnioskiem z dnia [...].06.2017 r. (wpływ do Oddziału w dniu [...].06.2017 r.) F. S. wystąpiła do Oddziału GDDKiA o wybudowanie zjazdu indywidualnego na działkę nr [...] w miejscowości O.. W terminie zgodnym z kodeksem postępowania administracyjnego, w dniu [...].07.2017 r. Zastępca Dyrektora Oddziału GDDKiA w B. udzielił szczegółowej odpowiedzi na wniosek. W dniu [...].08.2017 r. wpłynęło do Oddziału kolejne pismo pełnomocnika, tj. ponaglenie wraz ustosunkowaniem się do pisma z dnia [...].07.2017 r., na które Organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...].08.2017, również przy zachowaniu terminów określonych ww. przepisami kpa. Wobec powyższego, organ stwierdził, że zarówno na wniosek z dnia 29.07. jak i na ponaglenie z dnia 14.08. udzielił odpowiedzi bez zbędnej zwłoki i z zachowaniem terminów określonych w kpa. W związku z czym, zarzut rażącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej jest całkowicie bezpodstawny. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przepisów art. 61 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 kpa. w zw. z art. 29 ust 2 ustawy z dn. [...] marca 1985 r. o drogach publicznych /udp./ (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), oraz art. 29 ust. 1 i 2 udp. organ wyjaśnił, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest jednym z elementów postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej. Zdaniem organu kwestia wybudowania przez zarządcę drogi zjazdu nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Przepis art. 29 udp. stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (ust. 1). W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust 2) - o co wnosiła strona skarżąca. Zatem wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publiczno - prawne. Z przywołanych regulacji wynika, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera jakichkolwiek przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to bowiem czynność materialno - techniczna (vide: wyrok WSA w Opolu z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Op 456/10). Podobną tezę zawarł WSA w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 735/13 w którym określił cyt. "(...) ustęp 2 artykułu 29 stanowi zaś, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Zatem wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publiczno - prawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o czym wyraźnie przesądził ustawodawca. Powyższe stanowisko znalazło również poparcie w innych orzeczeniach sądów administracyjnych m.in. w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 736/12 oraz w Wyroku WSA w Gdańsku z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt III SAB/Gd 4/08. W przedmiotowej sprawie strona wyraźnie artykułowała, że nie chodzi jej o zezwolenie na budowę czy lokalizację zjazdu a o wydanie decyzji w przedmiocie wybudowania zjazdu przez zarządcę drogi krajowej. Przepisy o drogach publicznych nie zawierają unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie wybudowania przez niego samego zjazdu w ramach budowy/ przebudowy drogi. Przepis art. 29 udp. nie stanowi podstawy nałożenia na organ takiego obowiązku. Podstawy takiej w szczególności nie stanowi ust. 2 tego przepisu. Działka nr [...] posiada dostęp do drogi krajowej nr [...] w m. Obrowo, poprzez istniejący zjazd indywidualny w km 328+572 strona lewa (na granicy działek nr [...] / przed podziałem nr: 26/11). Zjazd ten wybudowany został przez zarządcę drogi w ramach realizowanej przebudowy drogi krajowej nr [...]. Lokalizacja tego zjazdu podyktowana była istniejącą organizacją ruchu (występującej w osi jezdni powierzchni azylowej i oznakowania C-9 i U-6a). N. lokalizacja zjazdu (z uwagi na fakt, że znajdował się tam teren rolny) przy uwzględnieniu szerokości pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych nieruchomości, nie wpłynęła i w dalszym ciągu nie wpływa na pogorszenie warunków korzystania przez właściciela przyległej do drogi nieruchomości w takim zakresie w jakim była ona wykorzystywana w okresie poprzedzającym przebudowę drogi krajowej nr [...]. Parametry zjazdu są wystarczające do obsługi działki wykorzystywanej w sposób indywidualny. Dlatego też organ nie widzi podstaw do wydania decyzji w przedmiocie wybudowania zjazdu (pomijając aspekt nieprawidłowości trybu takiego postępowania) z powodu braku dostępu do drogi publicznej. Niezależnie od powyższego, organ stwierdził, że droga krajowa nr [...] na tym odcinku została przebudowana w latach 2006 - 2007. W ramach tej przebudowy wykonany został również przedmiotowy zjazd wspólny dla działek [...] (co stanowi wypełnienie postanowień art. 29 ust. 2 udp.). Wnioskiem z dn. [...].07.2015 r. F. S. wystąpiła do GDDKiA Oddział w B. o wyrażenia zgody na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na publiczny (wniosek o przebudowę - art. 29 ust. 1 udp.). Z uwagi na fakt, że zaproponowane przez wnioskodawczynię, w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część wniosku rozwiązania /zakres przebudowy/ obejmował również nieruchomość gruntową nr [...], dla której wnioskodawczyni nie przedstawiła dokumentów potwierdzających własność nieruchomości / zgodę właściciela na dysponowanie nieruchomością w celu przebudowy, organ wezwał do przedłożenia stosownych dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku. Z uwagi na brak uzupełnienia wymaganych dokumentów, wniosek Strony pozostawiony został bez rozpatrzenia. Z uwagi na powyższe, organ uznał, że zarzuty podnoszone w skardze są bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem skargi jest bezczynność w sprawie wybudowania przez zarządcę zjazdu indywidualnego na dz. 26/9, który istniał i został zlikwidowany w wyniku przebudowy drogi krajowej przez zarządcę. Kwestia zjazdów z dróg publicznych jest uregulowana w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.). Art. 29 tej ustawy stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (ust. 1). W przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Ustęp 1 dotyczy zatem lokalizacji zjazdu lub przebudowy zjazdu istniejącego a ustęp 2 budowy lub przebudowy zjazdów w przypadku budowy lub przebudowy drogi. W pierwszej kolejności pojawia się wątpliwość na gruncie art. 29 ust. 2 ustawy, jaki charakter ma budowa zajazdu czy odmowa budowy zjazdu i czy wymaga wydania decyzji. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera w tym zakresie odpowiedzi i nie wskazuje przepisu, który mógłby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to bowiem czynność materialnotechniczna o ile dochodzi do budowy lub przebudowy drogi. Warunkiem przystąpienia do budowy lub przebudowy drogi jest natomiast uzyskanie pozwolenia na budowę, zatem organ nie może dokonać czynności materialnotechnicznej odtworzenia zjazdu na wniosek, bez przeprowadzenia odrębnej procedury na gruncie przepisów budowlanych. Art. 29 ust. 2 tej ustawy stanowi jedynie normę kompetencyjną i nie określa formy działania organu, nie stanowi normy postępowania o charakterze materialnoprawnym. Zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Przepisy o drogach publicznych nie zawierają unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie przywrócenia (odtworzenia) zjazdu. Ustawodawca wskazuje jedynie podmiot zobowiązany do budowy i przebudowy zjazdów w sytuacji, gdy zarządca drogi do takiej budowy lub przebudowy przystępuje. W przypadku spełnienia warunków wskazanych w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi ma obowiązek podjąć czynność w postaci budowy lub przebudowy zjazdów czyniąc to albo na podstawie pozwolenia na budowę, bądź też w oparciu o dokonane zgłoszenie, w zależności od wykonywanych robót budowlanych. Jest to zatem czynność nakazana prawem, którą w przypadku spełnienia innych warunków organ administracji zobowiązany jest podjąć. W tych okolicznościach, żądanie skarżącej nie mogło zostać załatwione przez organ poprzez wydanie decyzji administracyjnej czy czynności. Poza zakresem sprawy o stwierdzenie bezczynności pozostają ewentualne ustalenia co do tego, czy zjazd istotnie istniał lub jakie były przyczyny ewentualnej rezygnacji zarządcy drogi z odtworzenia w dawnym miejscu zjazdu, gdyż jest to sfera działań inwestycyjnych zarządcy w ramach prowadzonego procesu budowlanego a nie działań w trybie ustawy o drogach publicznych. Obecnie nie trwają żadne prace budowlane a cytowany przepis nie stanowi podstawy do zobowiązania organu do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Droga krajowa nr [...] na spornym odcinku została przebudowana w latach 2006 - 2007. W ramach tej przebudowy wykonany został również zjazd wspólny dla działek [...], co jak twierdzi organ stanowiło wypełnienie postanowień art. 29 ust. 2 udp. Skarżąca zaś nie twierdzi, że wskazywany przez nią zjazd był objęty projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę, by w grę wchodziło wykonanie obecnie legalnie zaplanowanego zjazdu. Skarżąca domaga się odtworzenia istniejącego uprzednio zjazdu, które to żądanie nie ma oparcia w przepisach prawa materialnego. Żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie stanowi podstawy do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu, a nawet wybudowania przez zarządcę zjazdu. Przedmiotem skargi na bezczynność mogą być tylko takie postępowania, w których organ wydaje akty określone w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., czyli decyzje administracyjne (pkt 1), określone kategorie postanowień (pkt 2 i 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Zatem zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony (v. uzasadnienie wyroku sygn. akt III SAB/Kr 77/16. z [...] marca 2017r.) Wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publicznoprawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o czym wyraźnie przesądził ustawodawca. Natomiast ani art. 29 ust. 2 ani inne przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają upoważnienia do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. W ocenie Sądu, odtworzenie zjazdu w związku z wykonywaniem budowy lub przebudowy drogi nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, nie dotyczy prawa obywatela w sferze publicznoprawnej a skierowana jest do organu. Biorąc pod uwagę powyższe, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak jest przepisu prawa administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia tak sformułowanego wniosku skarżącego. Skoro więc brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego dającej podstawę do działania organu w formie władczej, nie można tym samym mówić o bezczynności organu objętej kontrolą Sądu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.