II SA/Op 456/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zjazdu z drogi publicznej oddala skargę. I.K., wnioskiem z dnia 23 lipca 2009 r., zwróciła się do Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu z żądaniem przywrócenia nielegalnie zablokowanego zjazdu z ulicy [...] do działki gruntu nr [...], stanowiącej jej własność. W uzasadnieniu swojego żądania wskazała, że nieruchomość ta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MNU, dla którego podstawowym przeznaczeniem jest funkcja mieszkaniowo-usługowa z urządzeniami towarzyszącymi. Wyjaśniła, że nabywając działkę nr [...] z zamiarem prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą "[...]", miała na uwadze, iż do działki nr [...] był dojazd poprzez "dogodny zjazd" z ulicy [...], mającej w roku 2004 status drogi krajowej. Po wybudowaniu obwodnicy Północnej ulica [...] została przekwalifikowana na drogę gminną, a bezpośredni dostęp z niej do nieruchomości wnioskodawczyni zablokowany. W jej ocenie, takie działanie organu jest wyrazem dyskryminacji w porównaniu z innymi podmiotami gospodarczymi, posiadającymi w dalszym ciągu bezpośrednie połączenie z ulicą [...]. Argumentowała, że ulica [...] , z której możliwy jest dojazd do jej restauracji, jest ulicą ślepą o "parametrach ulicy jednokierunkowej" i choć przeznaczona do ruchu dwukierunkowego nie została dostosowana do planowanego w przyszłości ruchu (w związku z budową Osiedla [...]), dlatego należy "odblokować" zjazd z ulicy [...]. Wywodziła, że zamknięcie przedmiotowego zjazdu ingeruje bezpośrednio w prawa nabyte osób i podmiotów korzystających z niego, ogranicza możliwość rozwoju gospodarczego, a ponadto stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dodatkowo zwróciła uwagę, że zamknięcie zjazdu winno mieć formę zaskarżalnego aktu administracyjnego, umożliwiającego ewentualne dochodzenie roszczeń za wyrządzoną szkodę, a nie wyłącznie czynności faktycznej. W końcowej części podania strona skonstatowała, że skoro Miejski Zarząd Dróg nie "legitymuje się" prawomocną decyzją o zamknięciu zjazdu należy go przywrócić. Pismem z dnia 22 września 2009 r., zastępca dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, poinformował stronę, że zjazd, którego przywrócenia żąda nigdy nie istniał, a powołując się na uchwałę Rady Miasta Opola nr XLIX/533/05 z dnia 25 sierpnia 2005 r. dodał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu przy ulicy [...] – [...] w O., wprowadził zakaz lokalizacji wyjazdów na te ulice bezpośrednio z przyległych posesji. W odpowiedzi, pismem z dnia 30 września 2009 r., I.K. podtrzymała swoje żądanie, podnosząc, że nieprawdziwe jest twierdzenie, jakoby zablokowanego zjazdu nigdy nie było. Na poparcie swojego stanowiska przywołała korespondencję organu kierowaną zarówno do niej (pismo z 10 lipca 2007 r. i 26 listopada 2009 r.), do posła RP T. J. (pismo z 7 kwietnia 2009 r.), jak i do nieoznaczonego adresata (pismo z 30 sierpnia 2007 r., znak [...] i z 16 sierpnia 2007 r., znak [...]), w których jest mowa "o likwidacji zjazdu z ulicy [...] na drogę wewnętrzną". Ponownie podkreśliła, że zamknięcie zjazdu publicznego, łączącego ulicę [...] z ulicą [...], zostało dokonane, mimo braku stosownej decyzji administracyjnej. Konieczne jest zatem wydanie aktu administracyjnego orzekającego o odblokowaniu zjazdu, do którego ponadto nie mają zastosowania regulacje planu miejscowego z 2005 roku. Decyzją z dnia [...], nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia nielegalnie zablokowanego zjazdu z ulicy [...], stanowiącej ciąg drogi wojewódzkiej nr [...], na działkę nr [...] z k.m. [...], obręb [...] w O., będącej ciągiem drogi wewnętrznej ulicy [...] w O. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszoinstancyjny, po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania wyjaśniającego, przywołał treść art. 105 § 1 K.p.a. wskazując, że z uwagi na to, że przepisy ustawy z dnia 21 marca 2005 r. o drogach publicznych nie przewidują orzekania w drodze decyzji administracyjnej o "przywróceniu nielegalnie zablokowanego zjazdu", postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Składając odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej I.K. zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej: art. art. 7, 77, 105 § 1 i art. 107 K.p.a., wnosząc o wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu strona przypomniała dotychczasowy przebieg postępowania, ponawiając argumentację zawartą we wniosku jak i piśmie z 30 września 2009 r. i stanowczo stwierdziła, że zjazd, którego odblokowania się domaga "istniał i pełnił swoje funkcje" a zamknięty został przez MZD, w "trybie pozaprawnym", z pominięciem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Odwołująca zacytowała definicję zjazdu publicznego oraz wskazała na zapisy określające zasady, w oparciu, o które budowane są zjazdy, zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), a których MZD nie uwzględnił zamykając zjazd z ulicy [...]. Uznała za chybione powoływanie się w decyzji na wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2008 r., sygn. akt VI SAB/Wa 41/07, odnoszący się do zjazdu indywidualnego a nie publicznego. Wskazała na stworzone, na skutek zablokowania zjazdu, zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na ulicy [...] w O., będące wynikiem uchybienia zasadzie praworządności poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Zakwestionowała zasadność umorzenia postępowania administracyjnego, twierdząc, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 105 § 1 K.p.a. W konkluzji I.K. wniosła o przywrócenie nielegalnie zablokowanego zjazdu. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu w piśmie z 25 marca 2008 r. wyjaśnił, że przedmiot postępowania: "przywrócenie nielegalnie zablokowanego zjazdu ulicy [...] na dz. nr [...]" został określony przez stronę reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika. Nie mógł w związku z tym orzekać w innym przedmiocie, a kwestie poruszone w odwołaniu i kolejnych pismach strony odnoszące się do braku odpowiedniej formy procesowej dla zamknięcia zjazdu nie miały wpływu na wynik sprawy. Organ I instancji zwrócił uwagę na regulację art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z której wynika, że w drodze decyzji załatwia się wyłącznie sprawy o lokalizacje lub przebudowę zjazdu. Jeżeli żądanie nie dotyczy sprawy polegającej rozstrzygnięciu co do istoty, to postępowanie wszczęte takim wnioskiem jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Przy czym bez znaczenia jest, czy żądanie nieobjęte dyspozycją art. 29 ust 1 wskazanej ustawy odnosi się do zjazdu publicznego czy prywatnego. Skoro zaistniały przesłanki do zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a., organ I instancji uznał zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. za nieuzasadnione. Organ podkreślił, że sporny zjazd nigdy nie istniał w sensie prawnym, bowiem nie zostało wydane przez zarządcę drogi zezwolenie na jego lokalizację. Korzystanie z tego połączenia ulicy [...] z ulicą [...] było samowolą. Blokada połączenia stanowi "przejaw doprowadzenia przez zarządcę drogi do stanu zgodnego z prawem" a ponadto wiąże się z zapewnieniem zgodności z planem miejscowym, zakazującym wykonywania i istnienia pojedynczych zjazdów ulicy [...] zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu na drodze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I. K. od decyzji, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, z [...], umarzającej postępowanie w sprawie "przywrócenia nielegalnie zablokowanego zjazdu z ulicy [...], stanowiącej ciąg drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę [...] z k.m. [...], obręb P. w O., będącej ciągiem drogi wewnętrznej ulicy [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny zbieżnie z ustaleniami pierwszoinstancyjnymi, po czym w pierwszej kolejności zważył, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podanie powinno zawierać, co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych – art. 63 § 2 K.p.a. Przed przystąpieniem do rozpatrywania sprawy organ, do którego podanie wpłynęło powinien poddać je ocenie formalnej, w przypadku stwierdzenia braku zobowiązany jest, w trybie art. 64 K.p.a. wezwać stronę do uzupełnienia wniosku. Kolegium zwróciło uwagę, że kwestią budzącą z reguły najwięcej wątpliwości jest określenie treści żądania. O tym, jaki charakter ma pismo inicjujące postępowanie decyduje sama strona. Jeśli budzi wątpliwości, organ obligowany jest wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 K.p.a.) a także mając na uwadze konieczność określenia bezspornego przedmiotu postępowania. Przywołując wyrok NSA z 24.07.2001 r. (sygn. akt IV S.A. 1091/99, LEX 78924), organ odwoławczy stwierdził, że treść żądania determinuje normę prawa materialnego oraz prawa procesowego w oparciu, o które organ rozstrzyga sprawę. W przedmiotowej sprawie I.K. określiła swoje żądanie we wniosku z 22 lipca 2009 r. jako "przywrócenie (odblokowanie) nielegalnie zablokowanego zjazdu" z ulicy [...] do stanowiącej jej własność działki nr [...], na której usytuowana jest [...]. SKO podniosło, że w treści uzasadnienia wniosku strona podawała zamiennie lokalizację spornego zjazdu, wskazując, że chodzi o zjazd z ulicy [...] na nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...] (pkt 2, 3, 4.1), zaznaczając, iż w piśmie z 30 września 2009 r. I.K. ostatecznie sprecyzowała, że nie chodzi o "bezpośredni wyjazd z jej posesji" tylko o zjazd łączący ulicę [...] z ulicą [...]. Zdaniem Kolegium, lokalizacja zjazdu ma istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 2005 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 19 poz. 115 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu jako połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącego bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta przesądza, że interes prawny, a co za tym idzie legitymację procesową do wystąpienia o wydanie zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu ma wyłącznie właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi. Natomiast zjazd z drogi, którego odblokowania żądała I.K. usytuowany jest na granicy działki nr [...] (ulica [...]) i działek nr [...] i [...], stanowiących własność Skarbu Państwa. Zatem, I.K., nawet gdyby wystąpiła z takim żądaniem, nie mogłaby się skutecznie domagać wszczęcia postępowania w przedmiocie lokalizacji spornego zjazdu, ponieważ nie przysługiwałby jej status strony. W ocenie Kolegium, nie ma również podstaw do uznania jej za stronę postępowania w sprawie o "odblokowania zjazdu", a więc w sprawie wystąpiła także przesłanka podmiotowa uniemożliwiająca merytoryczne rozpoznanie wniosku z 22 lipca 2009 r. W przekonaniu Kolegium organ I instancji zasadnie przyjął, że treść żądania: "przywrócenie nielegalnie zablokowanego (odblokowanie) zjazdu" nie mieści się w dyspozycji powołanego przepisu o drogach publicznych, mimo to zwrócono się do strony o sprecyzowanie żądania poprzez wyjaśnienie, czy chodzi o przywrócenie odblokowanego zjazdu czy o jego lokalizację. W odpowiedzi, strona w piśmie z 23 czerwca 2010 r. podała, że chodzi jej o przywrócenie do eksploatacji istniejącego zjazdu przy ulicy [...] na działki nr [...] i nr [...], będących własnością Skarbu Państwa. SKO zaznaczyło, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest jasny, nie ma potrzeby posługiwania się wykładnią systemową ani celowościową, przesądza, że zarządca drogi może wydać zezwolenie na wykonanie przez właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi dwojakiego rodzaju prac: na budowę lub przebudowę zjazdu. Zarówno zamknięcie zjazdu, jak i jego "odblokowanie" stanowią czynność materialno-techniczną, niewymagającą formy decyzyjnej. Powołując się na zasadę praworządności (art. 6 K.p.a.) organ II instancji zauważył, że organy administracji publicznej działają w granicach prawa, a więc w zakresie określonym przez normy prawa materialnego i procesowego, wydanie zaś decyzji poza ten zakres stanowi wadę kwalifikowaną i jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. W dalszej kolejności organ odwoławczy wywodził, że stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., wobec czego bezprzedmiotowość ma miejsce wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym organ nie może rozstrzygnąć co do istoty indywidualnej sprawy administracyjnej. Zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku WSA w Lublinie – sygn. akt I SA/Lu 451/09, LEX 532454, że bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Reasumując, Kolegium uznało, że skoro przedmiotem żądania strony było "przywrócenie do eksploatacji zjazdu" (jego odblokowanie) – czynność materialno-techniczna, czyli sprawa nieobjęta normą prawną, obligującą organ do jej rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w formie procesowej, to brak było podstaw prawnych do orzekania w tym przedmiocie, co oznacza, iż decyzja pierwszoinstancyjna jest zgodna z prawem i dlatego nie było podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W skardze do Sądu I.K. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty. Skarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie zasad postępowania wynikających z art. 6, art. 7, art. 104 i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuciła, że wydając decyzje organy obu instancji zaniechały obiektywnej i wszechstronnej analizy zgromadzonego w trakcie postępowania materiału dowodowego, jego właściwej oceny oraz przyporządkowania (konkretyzacji) norm prawa materialnego właściwych dla rozstrzygnięcia żądania skarżącej. Jednocześnie podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 4 pkt 8 w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zamiast art. 29 ust. 2 tejże ustawy, a także postanowień § 13 ust. 58 pkt 3 uchwały Rady Miasta Opola nr XLIX/533/05 z dnia 25 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przy ulicy [...], poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi przedstawiła przebieg postępowania administracyjnego oraz ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu. Podkreśliła, że objęta skargą sprawa jest sprawą administracyjną, podlega rozstrzygnięciu według reguł postępowania administracyjnego. Wywodziła, że w postępowaniu przed organami administracyjnymi dopuszczono się poważnych uchybień, polegających na przywoływaniu nieprawdziwych okoliczności faktycznych, polegających między innymi na stwierdzeniu, że na poziomie ulicy [...] nr [...] w O. nigdy nie było zjazdu oraz, że skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej, co spowodowało konieczność jego zablokowania poprzez montaż barier. Zakwestionowała działania organów zmierzające do przyjęcia, że żądanie strony zawierało w istocie wniosek o lokalizację zjazdu. Zdaniem skarżącej, "skoro doszło do fizycznej i prawnej likwidacji zjazdu wbrew wcześniejszym protestom strony i osób z tego zjazdu korzystających, to organ musiał mieć świadomość, że czynność ta stanowi wyraz zewnętrzny jego woli, niosący negatywne skutki dla obywateli i dlatego zablokowanie zjazdu nie może zostać uznane jedynie za czynność techniczną, lecz prawną, zatem zaskarżalną". Skarżąca uznała rozstrzygnięcie organu odwoławczego oraz jego uzasadnienie, powielające argumentację organu pierwszej instancji, za "sprzeczne z zasadą obowiązującą na gruncie prawa administracyjnego – uwzględniania jej słusznego interesu oraz dyskryminacji". Podkreśliła, że z powodu nieuwzględnienia wyartykułowanego w żądaniu – odblokowania zjazdu – organ winien "ten wyraz woli, jako aktu o charakterze administracyjnym wyrazić w zaskarżalnej decyzji odmownej, stosownie uzasadnionej, stanowiącej podstawę oceny w trybie odwoławczym, a nie sprawę umarzać". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Na rozprawie przed Sądem strona skarżącą podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w skardze, ponownie oświadczyła, że nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniami organów, jakoby nigdy nie istniał legalny zjazd z ulicy [...] do ulicy [...]. W dalszym ciągu argumentowała, że postawienie barier uniemożliwiających korzystanie ze spornego zjazdu było czynnością prawną a nie faktyczną, co potwierdza treść pisma Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 sierpnia 2010 r., którego odpis strona złożyła do akt. Sąd, postanowieniem wydanym na rozprawie, dopuścił ww pismo jako dowód w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 P.p.s.a.). Wskazać przy tym należy, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, a badanie to nie może się opierać na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Dokonując oceny w tak zakreślonej kognicji, należało uznać, że skarga I. K. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu nie naruszała prawa. Zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej K.p.a. organy administracyjne załatwiają sprawy przez wydanie decyzji, w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 K.p.a.), co znaczy, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego. Art. 105 § 1 K.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Powyższy przepis nie może być traktowany rozszerzająco. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty, czyli orzeczenia, co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału w postępowaniu jako strony (art. 104 K.p.a.). Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków i kończy bieg postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas to jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05; LEX 201507). Bezprzedmiotowe może być, zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W konsekwencji, postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem żądanie strony (art. 61 § 1 K.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01 - niepubl.) Owa bezprzedmiotowość zachodzi więc wtedy gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła taki charakter w jego toku. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie administracyjne dotyczące przywrócenia nielegalnie zablokowanego zjazdu z ulicy [...] w O., stanowiącej ciąg drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] z k.m. [...], obręb [...] w O., będącej ciągiem drogi wewnętrznej ulicy [...]. W rozpatrywanej sprawie ścisłe określenie jej przedmiotu ma istotne znaczenie, gdyż sprawę – w sensie materialnym – wywołał wniosek strony 22 lipca 2009 r. o przywrócenie /odblokowanie/ zjazdu z ulicy [...] w O. do posesji skarżącej, na której zlokalizowana jest prowadzona przez nią [...]. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że wniosek strony o wszczęcie postępowania określa przedmiot i zakres tego postępowania. Oznacza to, że o treści żądania decyduje jedynie strona, a organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania tego żądania (por. wyroki: NSA z 16 maja 2008 r., II OSK 510/07, LEX nr 505314 oraz z dnia 3 lipca 2008 r., II OSK 771/07, LEX nr 485362). Kwestia zjazdów z dróg publicznych jest uregulowana w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) przez prawo publiczne, jako zagadnienie publiczno-prawne. Art. 29 tej ustawy stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (ust. 1). W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust 2). Zatem wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publiczno-prawne. Z przywołanych regulacji wynika, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera jakichkolwiek przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to bowiem czynność materialnotechniczna. W przedmiotowej sprawie strona wyraźnie artykułowała, że nie chodzi jej o wydanie zezwolenia na budowę czy lokalizację zjazdu a o wydanie decyzji w przedmiocie "odtworzenia" zjazdu uprzednio istniejącego, zlikwidowanego w związku z przebudową drogi wojewódzkiej i budową w niedalekim sąsiedztwie "Centrum Handlowego [...]". W tym stanie rzeczy należało się zgodzić z organami, że takie żądanie skarżącej nie mogło zostać załatwione przez organ poprzez wydanie decyzji administracyjnej, albowiem jak wyżej wyjaśniono, zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Powtórzyć przyjdzie, że analizowane przepisy o drogach publicznych nie zawierają unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie przywrócenia (odtworzenia) zjazdu. Skoro organ ustalił, że uprzednio użytkowany przez skarżącą zjazd z ulicy [...] nigdy nie istniał w znaczeniu prawnym, w związku z tym nie został odtworzony przez zarządcę drogi podczas przebudowy drogi wojewódzkiej, to postępowanie w sprawie jego przebudowy stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Niezależnie od powyższego, dodać przy tym trzeba, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostały przyczyny i rezygnacja zarządcy drogi z odtworzenia wykorzystywanego przez pojazdy spornego połączenia ulicy [...] z ulicą [...] (zjazdu), gdyż nie można badać tych kwestii w trybie ustawy o drogach publicznych. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych nie stanowi podstawy do nałożenia na organ takiego obowiązku. Podstawy takiej w szczególności nie stanowi ust. 2 tego przepisu, gdyż w jego treści ustawodawca wskazuje jedynie podmiot zobowiązany do budowy i przebudowy zjazdów w sytuacji, gdy zarządca drogi do takiej budowy lub przebudowy nie przystępuje. Równocześnie zauważyć przyjdzie, że przedłożone przez stronę skarżącą na rozprawie pismo Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 sierpnia 2010 r., dodatkowo potwierdza ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, że przedmiotowy zjazd w sensie prawnym nie istniał, skoro kwestia wykonania zjazdu na ulicę [...] obok budynku przy ulicy [...] , jak oświadczył Prezydent Miasta Opola, zostanie poddana pod rozwagę zarządcy drogi w przyszłości, w trakcie prac nad projektem budżetu miasta O. na rok 2011. W związku z wnioskiem zawartym w skardze o rozstrzygnięcie sprawy co do istoty to należy stwierdzić, że nie mógł on zostać uwzględniony albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje jedynie funkcję kontrolną w stosunku do rozstrzygnięć zapadłych przed organami administracji oraz rozpatruje skargi na bezczynność, nie orzeka zaś co do istoty sprawy, gdyż do tego uprawnione są organy administracyjne. Podobnie nie podległy rozpatrzeniu w niniejszej sprawie zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 35 K.p.a. Niezałatwienie sprawy w terminie strona mogła bowiem kwestionować w trybie skargi na bezczynność organu. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.