II OSK 671/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1200/18 w sprawie ze skargi K.S i E.S. na uchwałę Rady Gminy Czernichów z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy oddala skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1200/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA albo sąd I instancji) odrzucił skargę K.S. i E.S. na uchwałę Rady Gminy Czernichów z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] wydaną w przedmiocie nadania nazwy ulicy. Postanowienie wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Pismem z dnia 23 października 2018 r. K i E.S. (dalej wnioskodawcy albo skarżący) zaskarżyli uchwałę Rady Gminy Czernichów z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie nadania nazwy ulicy w miejscowości [...]. Wskazali, że skargę poprzedzili wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Czernichów nadała drodze zlokalizowanej na działkach ewidencyjnych [...], , nazwę [...]. W uchwale tej wskazano, że właściciele ww. działek wyrazili na to zgodę. Skarżący podkreślili, że nie wyrażali zgody na zmianę nazwy ulicy. Pomimo tego, otrzymali zawiadomienie wójta Czernichowa z dnia 6 sierpnia 2018 r. o zmianie adresu budynku znajdującego się na działce nr [...], będącej ich własnością. W ocenie skarżących, Rada Gminy nie miała podstaw prawnych do podjęcia zaskarżonej uchwały. Wyjaśniając przyczyny braku swojej zgody na nadanie nazwy ulicy wewnętrznej, skarżący wskazali na trwające postępowanie rozgraniczeniowe. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady wniosła o oddalenie skargi wyjaśniając, że droga, której nadano nazwę, biegnie po działkach [...], a więc działkach, której właściciele wyrazili zgodę na nadanie nazwy [...]. Nadanie nazwy miało związek z wprowadzeniem w gminie nazw dla dróg publicznych i niektórych dróg prywatnych. Zmiana adresu budynku znajdującego się na działce nr [...] nastąpiła natomiast na podstawie art. 47a ust.1 pkt 1oraz ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. poz. 125, dalej rozporządzenie). Zgodnie z tymi zasadami budynki znajdujące się na działce nr [...] przypisano do najbliżej położonej ulicy tj. [...]nadając im numer [...]. Odrzucając skargę WSA uznał, że zmiana nazwy ulicy biegnącej wyłącznie po terenie działek [...] nie dotyczyła działek będących własnością skarżących. Brak więc było interesu prawnego po stronie skarżących do zaskarżenia uchwały. Skarżący nie zaskarżyli przy tym czynności wójta tj. zawiadomienia o zmianie adresu budynku znajdującego się na działce [...]. Zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej u.d.p.) podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Sporna droga, jak wynika z akt sprawy, była tzw. drogą wewnętrzną – biegnącą m.in. po działkach 2, 3 i 4, a następnie wzdłuż granicy działki [...]. Niewyrażenie zgody przez skarżących na wprowadzenie nazwy ulicy: [...] spowodowało, że Rada w ogóle nie podjęła takiej uchwały w części dotyczącej drogi biegnącej wzdłuż działki [...]. Skarżący nie mieli więc interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, skoro zmiana nazwy drogi nie dotyczyła ich działki. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506) zaskarżyć uchwałę może tylko ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Sąd dostrzegł przy tym, że wprowadzenie nazwy drogi wewnętrznej w sposób faktyczny miało wpływ na zmianę adresu budynku znajdującego się na działce skarżących. Miało to jednak związek z tzw. czynnością techniczną Wójta Gminy Czernichów, który w oparciu o ww. przepisy rozporządzenia powiadomił skarżących, że budynek oznaczony dotychczas numerem porządkowym [..] zmieni numerację na [...] (numer został nadany w powiązaniu z najbliżej znajdującą się ulicą). Czynność właściwego organu gminy, polegająca na nadaniu, zmianie, albo odmowie nadania lub zmiany numeru porządkowego nieruchomości, nie następuje w drodze decyzji, czy postanowienia, ale ma charakter czynności materialno-technicznej. Postępowanie w tym przedmiocie jest uproszczone i ma w założeniu sprowadzać się jedynie do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości, m.in. w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny wynikający z odpowiednich dokumentów. Czynność wójta (o której skarżący zostali zawiadomieni ww. pismem z 6 sierpnia 2018 r.) mogła zostać zaskarżona na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.). Zgodnie przy tym z art. 53 § 2 p.p.s.a., skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Skoro skarżący nie mogli zaskarżyć uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy, a jedynie czynność wójta w przedmiocie zmiany numeru porządkowego nieruchomości – to Sąd skargę na uchwałę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej E.S., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył w całości postanowienie z dnia 26 marca 2019 r., wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniu temu w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 8 ust. 1a (nie podając przy tym nazwy aktu prawnego), przez odrzucenie skargi z powodu braku legitymacji w zaskarżeniu uchwały o nadaniu nazwy ulicy na działkach nie należących do skarżących bez zbadania jaki zakres ma droga, której nadano nazwę zaskarżoną uchwałą, jaki jest jej przebieg i jaki jest rodzaj prowadzonego postępowania, na które powoływali się skarżący oraz nie zbadania, że brak jest przedmiotu uzasadniającego wydanie uchwały, bowiem nie ma działki drogowej, która spełniałaby wymagania określone w art. 4 u.d.p. dla uznania jej za drogę wewnętrzną. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanej we wniesionym środku odwoławczym podstawy naruszenia przepisów postępowania, która nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 8 ust. 1a, nie wskazując przy tym nazw aktów prawnych z których pochodzą wymienione przepisy. Opierając się na całokształcie skargi kasacyjnej oraz mając na uwadze wynikający z uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów kasacyjnych, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, że zarzut dotyczy naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1a u.d.p. Stosownie do art. 8 ust. 1a u.d.p., podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Skarżący kasacyjnie nie wykazał we wniesionym środku odwoławczym, że jest właścicielem terenu, na którym została zlokalizowana droga, której nazwę ustalono w uchwale z dnia [...] lipca 2018 r. Z aktu tego wynika wprost, że ulica [...] położona została na działkach o nr [...], stanowiących własność osób fizycznych, po uzyskaniu ich zgody. Przebiega ona od granicy z miejscowością [...], od drogi powiatowej nr [...], w kierunku wschodnim do granicy z działką o nr ewid. [...] w [...]. Powyższa uchwała nie stanowi, jakoby nowa ulica obejmowała swoim obrębem działkę o nr ewid. [...]. Oznacza to, że ulica [...] nie wchodzi w granicę tej działki. Powyższej okoliczności nie zmienia fakt toczącego się postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działek nr [...], a także [...] i [...]. Niezależnie od tego, jak zakończy się to postępowanie, ulica [....] cały czas położona będzie na wymienionych w uchwale z dnia [...]lipca 2018 r. działkach. Jak zostało to celnie zauważone w odpowiedzi na skargę z dnia 23 listopada 2018 r., niezależnie od wyniku postępowania rozgraniczeniowego, uchwała ta nie dotyczy działki nr [...] czy też jakiejkolwiek innej działki, która nie została w niej wymieniona. W kontekście brzmienia art. 8 ust. 1a u.d.p., przesądzającego znaczenia nie mają obciążające działki, na których została zlokalizowana droga, służebności. Nadanie nazwy drodze nie ma wpływu na sposób korzystania z nich. Służebność jako ograniczone prawo rzeczowe nie powinna być zrównywana z prawem własności o którym stanowi art. 8 ust. 1a u.d.p. W świetle powyższych okoliczności sąd I instancji działając w sposób zgodny z prawem przyjął, że skarżący kasacyjnie nie miał interesu prawnego, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., do zaskarżenia uchwały z dnia [...] lipca 2018 r., co rodziło obowiązek odrzucenia skargi. Wydaje się, że właściwą do tego podstawą prawną powinien być art. 58 § 1 pkt 5a, a nie pkt 6 p.p.s.a. Uchybienie to nie miało wszakże wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Działając w oparciu o art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym mając na uwadze brak wątpliwości odnośnie do stanowiska prawnego prezentowanego przez strony niniejszego postępowania, w tym zamieszczonej we wniesionym środku odwoławczym argumentacji. Nie bez znaczenia pozostawało w tej materii związanie Sądu sformułowaną w skardze kasacyjnej podstawą, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie mógłby podczas rozprawy sformułować pod adresem zaskarżonego rozstrzygnięcia nowych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 p.p.s.a.