II OSK 1266/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1127/17 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Towarzystwa [...] w [...] na rzecz Ministra Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek uczestnika postępowania N. sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1127/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Towarzystwa [...] w [...] (skarżący) na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w z w. z art. 202 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, dalej "p.o.ś.", w zw. z art. 128 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (obowiązującej w dacie orzekania), dalej "p.w." - poprzez oddalenie skargi pomimo nie zawarcia w pozwoleniu zintegrowanym warunków emisji ścieków z projektowanej oczyszczalni ścieków dla instalacji odsiarczania spalin (IOS), na zasadach określonych dla pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi pomimo, że instalacja ta jest objęta zaskarżonym pozwoleniem zintegrowanym, i będzie wprowadzać ścieki do środowiska - do wód rzeki [...] oraz do ziemi wzdłuż kanału odprowadzającego te ścieki do rzeki; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 211 ust. 6 pkt 7 p.o.ś. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi wobec błędnego uznania, że w pozwoleniu zintegrowanym, w części dotyczącej składu ścieków odprowadzanych z instalacji do urządzeń kanalizacyjnych, nie ma obowiązku podawania informacji o takich wskaźnikach zanieczyszczeń, jak bor czy fenole lotne, a w konsekwencji, że organy administracyjne prawidłowo pominęły je w decyzjach pomimo, że skarżący przedstawił w postępowaniu administracyjnym dokument potwierdzający ich występowanie w składzie ścieków. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że ścieki z nowoprojektowanej elektrowni węgłowej będą wewnętrznym systemem kanalizacyjnym odprowadzane do studzienki K2, w której zostaną zmieszane ze ściekami z innej elektrowni węglowej tego samego inwestora, a następnie wylotem zlokalizowanym w tej studzience odprowadzone do ziemnego rowu otwartego, którym popłyną do rzeki [...], przy czym część ścieków zanika w gruncie, zanim dopłynie do koryta rzeki. Organy administracyjne zakwalifikowały taki system zrzutu ścieków jako zrzut do urządzeń kanalizacyjnych, który nie jest zrzutem ścieków do środowiska w związku z czym w pozwoleniu nie określono warunków emisji ścieków do środowiska, a ograniczono się jedynie do podania składu, stanu i ilości wytwarzanych przez oczyszczalnię ścieków w oparciu o art. 211 ust. 6 pkt 7 p.o.ś. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów uznając, iż pomieszanie dwóch strumieni ścieków w studzience K2 niejako kończy byt ścieków z nowej instalacji. Następnie skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że zmieszanie dwóch odrębnych strumieni ścieków w studzience K2 nie powoduje, że ścieki z nowej oczyszczalni IOS tracą swoją pierwotną tożsamość, źródło pochodzenia i nie można już ich dalej traktować, jako ścieków pochodzących z tego zakładu. Zwrócił uwagę, że Prawo wodne przeciwdziała praktykom rozcieńczania ścieków zakazując wprost rozcieńczania ich wodą (art. 41 ust. 2 p.w.), zaś w przypadku rozcieńczania ścieków innymi ściekami zawierającymi substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego nakazuje pomniejszyć normy dla tych ścieków dzieląc je przez wielokrotność rozcieńczenia. W jego ocenie w niniejszej sprawie dochodzi właśnie do rozcieńczania jednych ścieków innymi, które nazywane zostało "zmieszaniem". Podniósł jednocześnie, że od strony normatywnej jest to rozcieńczanie jednych ścieków drugimi, bowiem w wyniku zmieszania wskaźniki zanieczyszczeń z bardziej skondensowanych ścieków ulegają rozcieńczeniu, co może prowadzić do uzyskania ich składu zgodnego z normami. Zdaniem skarżącego, należy pamiętać, że przepisy rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie ścieków normują jedynie stężenia zanieczyszczeń w ściekach, a nie samą ilość ścieków. Tym samym rozcieńczanie ścieków wodą lub innymi ściekami o mniejszych stężeniach mogłoby doprowadzić ścieki do poziomu odpowiadającego tym normom. W ocenie skarżącego z tego powodu § 7 ust. 6 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie ścieków daje wskazówki jak w zmieszanych ściekach odtworzyć ich pierwotny stan, gdyż zmieszanie ścieków dla ustawodawcy nie oznacza zakończenia bytu przez dany strumień ścieków. Tym samym skarżący zauważył, że ścieki zmieszane w studzience K2 w dalszym ciągu są w części ściekami z nowej instalacji, a skoro trafiają ze studzienki K2 do rowu otwartego, w którym częściowo wsiąkają w ziemię, zaś reszta odprowadzana jest do wód rzeki [...], to uznać należy, że trafiają one do środowiska. Towarzystwo wskazało, że w konsekwencji bezpodstawnie zrezygnowano z określenia warunków zrzutu ścieków do wód i ziemi oraz zbadania czy ścieki te nie przekroczą dopuszczalnych norm określonych rozporządzeniem w sprawie ścieków. Powołując się na opinię dr hab. L. P. skarżący zauważył, że zachodzi prawdopodobieństwo naruszenia norm dla ścieków, w związku ze zrzutem chlorków i siarczanów do [...]. Przypomniał, że związki te mogą być zrzucane do rzeki z instalacji pod warunkiem, że ich stężenie w odbiorniku po pełnym zmieszaniu ścieków nie przekroczy granicznej wartości 1 g/l, zatem brak obliczeń we wniosku o udzielenie pozwolenia, rodzi niebezpieczeństwo, że ścieki przekroczą dopuszczalne stężenie chlorków i siarczanów. Wskazując natomiast na "Opinię naukową o pozwoleniu zintegrowanym z [...] XII 2016 r. dla elektrowni [...]" sporządzoną przez dr hab. L. P., skarżący wykazał, że w składzie produkowanych ścieków będzie obecny m. in. bor, a także fenole lotne. Powołując się art. 211 ust. 6 pkt 7 p.o.ś. skarżący wyjaśnił, że skoro przepis ten nie zawiera bliższych wskazówek jakie typy zanieczyszczeń powinny być przedmiotem wykazania w pozwoleniu zintegrowanym to należy go tłumaczyć w sposób literalny. Tym samym, skoro przepis nakazuje podać m. in. skład ścieków, a w ich skład wchodzą rozmaite wskaźniki zanieczyszczeń, to podany skład powinien uwzględniać wszystkie typowe składniki, a nie tylko dowolnie wybrane przez inwestora. Wskazał, że zestaw typowych składników zanieczyszczeń w ściekach jest zawarty w rozporządzeniu w sprawie ścieków, co jednak nie oznacza, że rozporządzenie jest wiążące dla składu podanego w oparciu o art. 211 ust. 6 pkt 7 p.o.ś., a jedynie, że z tego rozporządzenia wynika jakie typowe zanieczyszczenia są oznaczalne w ściekach Skarżący przypomniał, że pominięte wskaźniki to bor i fenole lotne. Jednocześnie zwrócił uwagę, że bor ma status – który wynika z rozporządzenia w sprawie ścieków (załącznik nr 1 pkt 2 lit. a) - substancji szczególnie szkodliwej dla środowiska wodnego, powodującej zanieczyszczenie wód, które powinno być ograniczane. Tym samym, w ocenie skarżącego substancja ta powinna być wykazana w składzie ścieków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną N. Sp. z o.o. z siedzibą w J. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że złożona skarga kasacyjna Towarzystwa jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż jako podstawę prawna powołuje się w niej przepis art. 174 ust. 2 p.p.s.a., odwołujący się do okoliczności naruszenia przepisów postępowania. Tymczasem zarówno oba sformułowane zarzuty, przywołane pokrótce powyżej, jak i cała argumentacja prawna zawarta w uzasadnieniu odwołują się wyłącznie do domniemanych naruszeń prawa materialnego. Następnie Spółka wyjaśniła, że ścieki z nowobudowanej Instalacji Odsiarczania Spalin, po poddaniu ich oczyszczeniu w dedykowanej oczyszczalni, zostaną skierowane do studni zbiorczej K2, w której połączą się one i ulegną zmieszaniu z innymi strumieniami ścieków (z innej elektrowni), w tym wodą opadową i roztopową, przy czym ich udział w całości ścieków łączących się w studni zbiorczej to zaledwie 8%. Zmieszane strumienie ścieków zostaną w dalszej kolejności odprowadzone poprzez wspólne ujście do otwartego kanału i dopiero wówczas, za jego pośrednictwem trafią do odbiornika, którym jest rzeka [...]. Tym samym całkowicie bezpodstawne jest twierdzenie, że ścieki te będą odprowadzane bezpośrednio do wód. W ocenie Spółki czyni to bezpodstawnym domaganie się, aby w pozwoleniu zintegrowanym określić warunki uwolnienia ścieków z projektowanej instalacji odsiarczania spalin do środowiska na zasadach określonych dla pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Wyjaśniła także, że zabieg łączenia ścieków pochodzących z różnych źródeł jest całkowicie legalny, przewidują i dopuszczają go wprost przepisy prawa, w szczególności ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, regulująca m.in. właśnie kwestię wprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów (art. 34 pkt 3 i art. 400 ust. 3 ustawy), jednocześnie zaznaczając, że z takie właśnie wprowadzanie ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów zachodzić będzie w niniejszej sprawie. Tym samym nie sposób przyjąć za skarżącym kasacyjnie, że w tych okolicznościach będziemy mieć do czynienia z "rozcieńczaniem jednych ścieków innymi". Spółka zauważyła, że wprowadzanie ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów jest zabiegiem legalnym, zatem nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wykorzystania tego zabiegu do "pominięcia normy emisji w pozwoleniu zintegrowanym", zwłaszcza, że emisja ta zostanie uregulowana zgodnie z przepisami prawa i postanowieniami zaskarżonej decyzji oraz odrębnej decyzji Marszałka Województwa [...], udzielającej pozwolenia zintegrowanego dla instalacji, z której ścieki również dopływają do studzienki K2, w ilości ok. 92% objętości całości strumienia. Spółka podniosła, że gdyby w ślad za skarżącym interpretować literalnie przepis art. 211 ust. 6 pkt 7 p.o.ś., to nie można z niego wywodzić obowiązku kształtowania informacji o składzie wytwarzanych ścieków w odwołaniu do jakiegoś zewnętrznego spisu czy też katalogu substancji. W jej ocenie nieuzasadnione jest również przez skarżącego do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 roku w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, gdyż znajduje ono zastosowanie do sytuacji, w której ścieki wprowadzane są do wód lub do ziemi, zaś w przedmiotowej sprawie ścieki z IOS nie są wprowadzane do środowiska. Tym samym, jak podniosła Spółka, nie ma powodu, aby domagać się ukształtowania w oparciu o ten akt prawny informacji na temat "ilości, stanu i składu ścieków przemysłowych". Zdaniem Spółki art. 211 ust. 6 pkt. 7 p.o.ś. należy rozumieć w ten sposób, iż stanowi on samodzielną dyrektywę regulującą zagadnienie określania na potrzeby kształtowania pozwolenia zintegrowanego ilości, stanu i składu ścieków przemysłowych w sytuacji, w której ścieki takie nie będą wprowadzane bezpośrednio do wód lub do ziemi. Tym samym, brak jest nie tylko konieczności, ale i podstaw prawnych, do odwoływania się w tym zakresie do innych przepisów, w tym rozporządzeń rangi wykonawczej. Jednocześnie Spółka podniosła, że interpretacja art. 211 ust. 6 pkt 7 p.o.ś. łączności z rozporządzeniem, prowadziłaby do rezultatu obarczonego wewnętrzną sprzecznością, bowiem do sytuacji niezwiązanej z odprowadzaniem ścieków do wód lub do ziemi stosowałoby się normy oparte właśnie na przeciwnym założeniu, to jest na okoliczności wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Odnosząc się do kwestii dowolności kształtowania składu ścieków Spółka wskazała na art. 211 ust. 6 pkt 7 p.o.ś., który zobowiązuje do określania "ilości stanu i składu ścieków przemysłowych", tym samym niezasadne jest wywodzenie z tego przepisu wniosku, iż jego stosowanie prowadzić miałoby do "dowolności". Zaznaczyła, że choć ustawodawca nie uznał za zasadne tworzenia spisu substancji, które należałoby obowiązkowo uwzględniać w sytuacji, gdy ścieki nie będą wprowadzane do wód lub do ziemi, to biorąc pod uwagę racjonalność ustawodawcy założyć należy, że zawarta w nim niedookreśloność pozostawia organowi swobodę uznania, jakie parametry winny być w danej sprawie, w ramach konkretnych uwarunkowań faktycznych brane pod uwagę i odzwierciedlone następnie w pozwoleniu zintegrowanym. Ponadto Spółka wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił dowodu z opinii prywatnej, sporządzonej przez dr hab. L. P., na który powołuje się skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 202 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 128 ust. 1 pkt 4 p.w. poprzez oddalanie skargi pomimo niezawarcia w pozwoleniu zintegrowanym warunków emisji ścieków z projektowanej oczyszczalni ścieków dla instalacji odsiarczania spalin na zasadach określonych dla pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi pomimo, że instalacja ta jest objęta zaskarżonym pozwoleniem zintegrowanym i będzie wprowadzać ścieki do środowiska – do wód rzeki [...] oraz do ziemi wzdłuż kanału odprowadzającego te ścieki do rzeki. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 202 ust. 1 p.o.ś. "Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w pozwoleniu zintegrowanym ustala się warunki emisji na zasadach określonych dla pozwoleń, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2 i 4, pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód oraz pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, bez zalecania jakiejkolwiek techniki czy technologii." Z brzmienia powyższego przepisu wynika więc wprost, że pozwolenie zintegrowane powinno obejmować także pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Z art. 31 ust. 4 p.w. (ustawy z dnia 18 lipca 2001 r., obowiązującej w dacie wydawania decyzji) wynikało, że przepisy ustawy dotyczące korzystania z wód stosowało się odpowiednio między innymi do: wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz do wprowadzania, do urządzeń kanalizacyjnych będących we władaniu innych podmiotów, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45a ust. 1. Ustawa odróżniała więc wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi od wprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych będących we władaniu innych podmiotów. W oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 11 p.w. na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innych podmiotów, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45a ust. 1 ustawy wymagane było uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Nie oznacza to jednak, że pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów musi zostać zawarte w pozwoleniu zintegrowanym. Pozwolenie zintegrowane, co należy ponownie podkreślić, obejmuje swą treścią jedynie wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Wspomnieć należy, że do akt sprawy została złożona decyzja z dnia [...] września 2018 r. udzielająca pozwolenia wodnoprawnego Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "[...]" z siedzibą w J. na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szkodliwe dla środowiska wodnego, pochodzących z instalacji energetycznego spalania paliw 910 MW, do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością T. S.A. Powołany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 128 ust. 1 pkt 4 p.w. dotyczy treści pozwolenia wodnoprawnego i nie wynika z niego obowiązek zawarcia pozwolenia wodnoprawnego w decyzji dotyczącej pozwolenia zintegrowanego. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 211 ust. 6 pkt 7 p.o.ś. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wobec błędnego uznania, że w pozwoleniu zintegrowanym, w części dotyczącej składu ścieków odprowadzanych z instalacji do urządzeń kanalizacyjnych, nie ma obowiązku podawania informacji o takich wskaźnikach zanieczyszczeń jak bor czy fenole lotne, a w konsekwencji że organy administracyjne prawidłowo pominęły jej w decyzji pomimo, że skarżący przedstawili w postępowaniu administracyjnym dokumenty potwierdzające ich występowanie w składzie ścieków. Z art. 211 ust. 6 pkt 7 p.o.ś. wynika, że pozwolenie zintegrowane określa także ilość, stan i skład ścieków przemysłowych, o ile ścieki nie będą wprowadzane do wód lub do ziemi. W tym względzie podzielić należy, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 21 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 2785/17, że to wnioskodawca ubiegając się o pozwolenie zintegrowane powinien określić jakie zanieczyszczenia i w jakiej ilości będą uwalniane ze ściekami przemysłowymi. Skoro więc spółka nie wystąpiła o to, aby w ściekach przemysłowych zawarte były bor czy fenole lotne (oparła się przy tym na najlepszych dostępnych technikach BAT), a osnowa decyzji dotyczącej pozwolenia zintegrowanego nie stanowi, że takie zanieczyszczania będą zawarte w ściekach, to co za tym idzie ich wytwarzanie nie będzie dopuszczalne. W związku z czym organy nie miały obowiązku prowadzić w tym zakresie postępowania dowodowego. Podkreślić należy, że kwestia nieprzestrzegania postanowień decyzji dotyczącej pozwolenia zintegrowanego może być ewentualnie przedmiotem innego postępowania. Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Wniosek uczestnika postępowania N. Sp. z o.o. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, albowiem w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstawy prawnej, która umożliwiałaby uwzględnienie tego wniosku.