I SA/Wa 406/20

Dnia 18 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Polskich [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości oddala sprzeciw. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] orzekającą o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajęcie nieruchomości. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Naczelnik Gminy [...] decyzją z [...] grudnia 1980 r. nr [...], działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) zezwolił Zakładowi Energetycznemu w [...] na wejście na obszar gruntów wsi W., K., Z., S.w celu budowy linii energetycznej 400 kV [...] - [...], wskazując, że decyzja uprawnia do dokonania prac związanych z budową ww. linii na nieruchomościach, których właściciele uwidocznieni są w wykazie stanowiącym załącznik do wniosku oraz że właścicielom gruntów przysługuje ze strony wnioskodawcy odszkodowanie za dokonane zniszczenia na zasadzie art. 36 ww. ustawy. B. F. i J. J. [...] września 2018 r. wystąpiły z wnioskiem o wydanie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości położonej w Z., gmina [...], działki nr [...], [...] oraz [...] (obecnie nr [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi KW nr [...]) - dokonane mocą decyzji z [...] grudnia 1980 r. Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania uznając, że wnioskodawczynie nie są legitymowane do żądania odszkodowania. W ocenie organu pierwszej instancji osobą uprawnioną do odszkodowania jest były (tj. w dacie wywłaszczenia) właściciel nieruchomości. B. F. i J. J. wniosły odwołanie od powyższej decyzji zarzucając błędne przyjęcie, że nie są legitymowane do żądania odszkodowania, pomimo ustalenia, że są oni następcami prawnymi osoby wywłaszczonej. Wojewoda [...] rozpoznając sprawę przytoczył treść art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zaznaczył, że od 1 stycznia 1998 r. obowiązuje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), której art. 233 stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepis art. 124 tej ustawy odpowiada treści art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Przepis art. 128 nie określa czy roszczenia odszkodowawcze ulegają przedawnieniu, a ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów k.c. Stosownie do art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wojewoda [...] przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do powołanych regulacji i podkreślił, że odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przysługuje wyłącznie na rzecz osoby, która została wywłaszczona bądź jej następcy prawnego na zasadzie sukcesji uniwersalnej, bowiem to osoba wywłaszczona poniosła uszczerbek majątkowy. Skoro uszczerbek majątkowy powstał w majątku osoby wywłaszczanej to jedynie ta osoba albo jej spadkobiercy, jako dysponenci tego samego prawa majątkowego, byliby uprawnieni do ubiegania się o ustalenie odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości. W przypadku sukcesji uniwersalnej, tj. spadkobrania, na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym więc prawa do uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności. Prawo to nie wynika bowiem z faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy. Przejście prawa własności na skutek zbycia nieruchomości w drodze umowy (np. sprzedaży, darowizny) stanowi sukcesję singularną, do której nie można stosować zasad sukcesji uniwersalnej, w zakresie przechodzenia na nabywcę wszelkich praw i obowiązków. Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że decyzją z [...] grudnia 1980 r. zezwolono Zakładowi Energetycznemu w [...] na wejście w teren na obszar gruntów określonych w decyzji wsi w celu budowy linii elektroenergetycznej wskazując, że decyzja uprawnia do dokonania prac związanych z budową ww. linii na nieruchomościach położonych na terenie wsi, których właściciele uwidocznieni są w wykazie stanowiącym załącznik do wniosku. W wykazie tym pod pozycją nr [...] jako właściciel bądź użytkownik działki nr [...] wpisana została M. L.. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Cywilny z 1 czerwca 1988 r. sygn. akt [...] spadek po M. L. na mocy ustawy nabyli córka H. F. i syn J. L. każdy po 1/2 części, z tym, że wchodzący w skład spadku udział w gospodarstwie rolnym na mocy ustawy nabyła córka H. F. w całości. Z aktu poświadczenia dziedziczenia z 24 stycznia 2011 r. wynika, że spadek po H. F. nabyły córka B. F. w udziale wynoszącym 1/2 część oraz córka J. J. w udziale wynoszącym 1/2 część. Zdaniem Wojewody [...] kluczowe dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest zatem ustalenie czy doszło do wypłaty odszkodowania na rzecz wywłaszczonego bądź jego spadkobierców, z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...]. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji ustali krąg stron postępowania, uzupełni akta sprawy o dokumenty wskazujące czy doszło do wypłaty odszkodowania na rzecz osoby wywłaszczonej bądź jej spadkobierców z tytułu ograniczenia prawa własności ww. nieruchomości, po czym w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, podejmie stosowne rozstrzygnięcie. W ocenie Wojewody konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz 80 kpa. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. z siedzibą w [...] zarzucając zaskarżonej decyzji: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 922 § 1 k.c. i art. 1 k.c. w zw. z art. 128 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich zastosowanie na skutek błędnego uznania, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa do nieruchomości stanowi roszczenie cywilnoprawne, co oznacza, że wchodzi w skład spadku po właścicielu, który takiego ograniczenia - w związku z wydaniem w stosunku do niego administracyjnej decyzji ograniczającej własność - doznał, a co za tym idzie podlega dziedziczeniu przez jego spadkobierców; b) art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten swoją dyspozycją, obejmuje - poza osobami wywłaszczonymi - również ich następców prawnych pod tytułem ogólnym, co oznacza, że uprawnionymi do otrzymania odszkodowania, o których mowa w w/w przepisach są także spadkobiercy osób wywłaszczonych, a nie wyłącznie sami wywłaszczeni, podczas gdy w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest normy, stanowiącej podstawę tego rodzaju rozwiązania; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 104 § 2 kpa, poprzez uchylenie decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy i dokonanie wykładni przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób stanowiący dla organu pierwszej instancji niezgodne z prawem wskazanie co do kierunku załatwienia sprawy. W uzasadnieniu sprzeciwu przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów oraz wniesiono uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. W myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zauważyć należy, że decyzja w trybie art. 138 § 2 kpa może być wydana wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja z 20 grudnia 2019 r. nie narusza prawa. Zdaniem Sądu prawidłowo Wojewoda [...] uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r. odmówił przyznania odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości położonej w Z., gmina [...], oznaczonej jako działka nr V (wcześniej nr [...], [...] i [...]), dokonane na mocy decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1980 r. zezwalającej Zakładowi Energetycznemu w [...] na wejście na obszar gruntów określonych w decyzji wsi i uprawniającej do dokonania prac związanych z budową linii elektroenergetycznej na nieruchomościach, których właściciele uwidocznieni zostali w wykazie stanowiącym załącznik do wniosku. Organ uznał bowiem, że wnioskodawczynie, tj. B. F. i J. J. nie są uprawnione do żądania odszkodowania, które – w ocenie organu pierwszej instancji - przysługuje wyłącznie osobie wywłaszczonej, tj. podmiotowi będącemu właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania wywłaszczenia. Zauważyć trzeba, że decyzja z [...] grudnia 1980 r. wydana została na postawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), której art. 36 przewidywał prawo do odszkodowania za straty wynikłe z działań określonych w art. 35 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Ograniczenie własności nieruchomości nastąpiło zatem po rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wniosek o ustalenie odszkodowania złożony natomiast został na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.). Podkreślić należy, że kwestia dotycząca zastosowania ww. przepisu do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, była już przedmiotem orzekania sądów administracyjnych i nie budzi wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy roszczenie odszkodowawcze należy rozpatrywać w świetle przepisów obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2635/14). Jak słusznie zauważył Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odpowiednikiem art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. jest regulacja zawarta w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl zaś art. 128 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Stosownie do art. 128 ust. 4 odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Jak wyżej wskazano nie budzi wątpliwości, że w sprawie zaistniały przesłanki do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym w związku z ograniczeniem prawa własności. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest natomiast kwestia podmiotu uprawnionego do odszkodowania, tj. czy z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może wystąpić jedynie podmiot wywłaszczony, czy też prawo to przysługuje również jego następcom prawnym na zasadzie sukcesji uniwersalnej. W ocenie Sądu prawidłowo Wojewoda [...] uznał, że B. F. i J. J. – jako spadkobierczynie M. L. (byłej właścicielki nieruchomości) są osobami uprawnionymi do domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości (aktualnie działki nr [...]), na skutek jej zajęcia w oparciu o decyzję z 22 grudnia 1980 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie – w tym także za szczególną jego postać przewidzianą w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, względnie jeszcze wcześniej w art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. – jest osoba wywłaszczona, czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia. Poza tym takim uprawnionym na zasadach ogólnych, jest także jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną. Taki krąg podmiotów legitymowanych jest generalnie charakterystyczny dla żądań (roszczeń) powstających w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. Potwierdza to przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w odniesieniu do nie mniej istotnego rodzaju takich żądań (roszczeń) – jakim jest żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia – expressis verbis przesądza, że z takim żądaniem może wystąpić poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Również te podmioty - poprzedni właściciel, względnie jego następcy prawni pod tytułem ogólnym - są co do zasady legitymowane do występowania z żądaniem odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, czy też ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z założeniem i przeprowadzeniem urządzeń przesyłowych, i to bez względu na to, czy przyjmie się tezę o publicznoprawnym, czy cywilnoprawnym charakterze tego żądania. Nie mają natomiast tego uprawnienia podmioty, które nabyły nieruchomość w drodze sukcesji syngularnej (wyrok NSA z 10 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 793/17). Innymi słowy przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, może więc być dokonane w drodze sukcesji uniwersalnej, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Prawo to nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości czy też wierzytelności, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy – wywłaszczonego właściciela. Powyższe stanowisko Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni akceptuje i przyjmuje za własne. Oznacza to, że Sąd nie podziela odmiennego poglądu prezentowanego w powołanych w sprzeciwie orzeczeniach, w których wskazywano, że prawo do odszkodowania, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przechodzi na następców syngularnych ani uniwersalnych. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajęcie części nieruchomości jest zgodna z prawem. Słusznie organ drugiej instancji uznał, że skoro roszczenie o przyznanie odszkodowania przysługuje nie tylko osobie wywłaszczonej, ale też jej następcom prawnym pod tytułem ogólnym, to konieczne jest ustalenie kręgu stron postępowania, a także czy doszło do ewentualnej wypłaty odszkodowania na rzecz osoby wywłaszczonej bądź jej spadkobierców z tytułu ograniczenia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Oczywiste bowiem jest, że jedną z podstawowych zasad rządzących ustalaniem i wypłatą odszkodowania za wywłaszczenie jest zasada jednorazowej wypłaty odszkodowania. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w sprzeciwie przepisów prawa. Przy czym jeszcze raz podkreślić trzeba, że rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia wyłącznie czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Wniesiony sprzeciw jest więc bezzasadny i brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.