I OSK 2817/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. i D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 26/20 w sprawie ze skargi J.K. i D.K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 18 marca 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 26/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K. i D.K. na bezczynność Prezydenta [...], dalej jako "Prezydent Miasta" w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (1) stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, (2) umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], (3) oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz (4) zasądził od Prezydenta Miasta na rzecz skarżących solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący pismem z [...] grudnia 2019 r. wnieśli do WSA skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Wskazali w niej, że Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z [...] lipca 1969 r., po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówiło ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, a Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] września 1969 r. utrzymało tę decyzję w mocy. Następnie decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że ww. decyzje w części dotyczącej lokali mieszkalnych nr [...][...][...][...][...][...][...] i [...] w budynku przy ul. [...], posadowionym na dz. nr [...] z obrębu [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali wydane zostały z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Z uwagi na nierozpoznawanie przez Prezydenta wniosku z [...] lutego 1949 r., skarżący wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z ponagleniem. Dalej wskazali, że mimo upływu ustawowych terminów załatwienia sprawy oraz 70 lat od złożenia wniosku, do dnia dzisiejszego nie zapadło rozstrzygnięcie w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości przesłane zostały w dniu [...] kwietnia 2013 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w związku z wpłynięciem wniosku o stwierdzenie nieważności odmownych orzeczeń dekretowych z [...] lipca 1969 r. i [...] września 1969 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2016 r. w części stwierdził wydanie ww. decyzji z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Organ wyjaśnił, że stroną tego postępowania są następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości hipotecznej oraz użytkownicy wieczyści zabudowanej części gruntu, m.in. zmarły J.C., którego następców prawnych Ministerstwo nadal poszukuje. Prezydent Miasta wskazał dalej, że pismami z [...] stycznia 2018 r. i [...] listopada 2018 r. występował do Ministerstwa o zwrot akt własnościowych nieruchomości, jednak pisma te pozostały bez odpowiedzi. W dniu 29 marca 2019 r. uzyskano z kolei informację, że przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] pod sygn. akt [...] toczy się, z wniosku kuratora spadku, postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym. Uczestnikiem tego postępowania jest m.in. [...]. Aktualnie postępowanie to jest zawieszone do czasu zakończenia postępowania spadkowego po matce J.C. Prezydent Miasta wyjaśnił, że przy piśmie z [...] kwietnia 2019 r. informacje te przekazał Ministerstwu, zaś pismem z [...] stycznia 2020 r. ponownie wystąpił o zwrot akt oraz wskazanie, czy toczące się przed tym organem postępowanie zostało już ostatecznie i prawomocnie zakończone. W ocenie Prezydenta Miasta zakończenie niniejszego postępowania możliwe będzie po zwrocie akt sprawy z Ministerstwa Rozwoju. Z kolei przy piśmie z [...] lutego 2020 r. Prezydent Miasta nadesłał własne postanowienie z [...] lutego 2020 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłym J.C. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że Prezydentowi Miasta nie można zarzucić bezczynności, bowiem po wniesieniu skargi, ale przed dniem jej rozpatrzenia przez Sąd, tj. w dniu [...] lutego 2020 r. wydał postanowienie nr [...], którym zawiesił postępowanie w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłym J.C. WSA wyjaśnił przy tym, że co do zasady zawieszenie postępowania administracyjnego nie kończy go, ale jednak znosi stan bezczynności organu. Zdaniem WSA prowadzi to do bezprzedmiotowości postępowania sądowego, a w konsekwencji do umorzenia postępowania. Dalej WSA wskazał, że wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do orzekania przez sąd administracyjny o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem tego sądu bezczynność Prezydenta Miasta w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy, po otrzymaniu decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r., co miało miejsce [...] lipca 2016 r., w dniu [...] lipca 2016 r. Prezydent Miasta uzyskał informację o zgonie jednej ze stron postępowania, o czym niezwłocznie zawiadomił Ministra. Następnie pismami z [...] stycznia 2018 r. i [...] listopada 2018 r. występował do Ministerstwa o zwrot akt własnościowych nieruchomości niezbędnych do rozpoznania wniosku dekretowego z [...] lutego 1949 r. Akta te nie zostały jednak zwrócone, zaś pismem z [...] marca 2019 r. Ministerstwo wystąpiło do Prezydenta o rozważenie wystąpienia do Sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym przez [...] w trybie art. 935 Kodeksu postępowania cywilnego. W dniu 2 kwietnia 2019 r. organ uzyskał z kolei informację o toczącym się przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] pod sygn. akt [...], z wniosku kuratora spadku, postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym oraz że uczestnikiem tego postępowania jest [...], jak również o tym, że obecnie postępowanie to jest zawieszone. Ponadto postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności odmownych decyzji dekretowych z [...] lipca 1969 r. i [...] września 1969 r. Zdaniem WSA, choć na skutek zażalenia skarżących postanowienie to zostało uchylone postanowieniem SKO w [...] z [...] października 2019 r. nr [...], to wstrzymało bieg terminów przewidzianych w kodeksie, w tym także terminów załatwienia sprawy. WSA nie przychylił się także do uwzględnienia wniosku o przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej, gdyż skarżący nie uzasadnili go, tj. nie wykazali jaką szkodę ponieśli w związku z bezczynnością organu. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1, którym stwierdzono, że bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania do gruntu nieruchomości [...] nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pkt 3 w którym w pozostałej części skargę oddalono oraz pkt 4 w którym rozstrzygnięto o zwrocie kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 36 § 11 § 2 k.p.a. przez niedostateczną i niewłaściwą kontrolę sposobu prowadzenia przez Prezydenta Miasta postępowania w przedmiocie wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], poprzez uznanie, iż bezczynności Prezydenta Miasta nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy od czasu otrzymania decyzji nadzorczej Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) Prezent Miasta nie podjął żadnych działań mających na celu zakończenie postępowania, jednocześnie dwukrotnie bezpodstawnie zawiesił postępowanie w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...], hip. [...] co jednoznacznie wskazuje, iż bezczynność i przewlekłość Prezydenta Miasta miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powinno dojść do stwierdzenia, iż bezczynności Prezydenta Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. art. 149 § 2 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku o przyznanie od Prezydenta Miasta na rzecz skarżących kasacyjnie sumy pieniężnej, podczas gdy, mając na uwadze stopień zawinienia organu, długotrwałość postępowania, okoliczność, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz poniesioną przez skarżących szkodę oraz krzywdę związaną z wieloletnim oczekiwaniem na rozstrzygnięcie sprawy każdemu ze skarżących kasacyjnie powinna być przyznania od Prezydenta Miasta suma pieniężna w wysokości tj. 2000,00 zł, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powinno dojść do przyznania na rzecz każdego ze skarżących kasacyjnie od Prezydenta Miasta sumy pieniężnej w wysokości 2000,00 zł. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w części, w zakresie pkt 1,3,4 zakażonego wyroku WSA i rozpoznanie w tym zakresie skargi poprzez: (a) stwierdzenie, iż bezczynność Prezydenta Miasta w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (b) przyznanie od Prezydenta Miasta na skarżących sumy pieniężnej w wysokości 2000,00 zł oraz zasądzanie od Prezydenta Miasta na rzecz skarżących zwrotu kosztów sądowych przed sądami administracyjnymi. Ewentualnie zaś skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w części, w zakresie pkt 1, 3, 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzanie od Prezydenta Miasta na ich rzecz zwrotu kosztów sądowych postępowania. Ponadto skarżący zrzekli się przeprowadzenia w sprawie rozprawy. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazali, że organ dwukrotnie bezzasadnie zawiesił postępowanie, co w ich ocenie jednoznacznie wskazuje na zamierzone działanie, celem przewłoki i odsunięcia w czasie konieczności rozpoznania sprawy. Skarżący zauważyli także, że Prezydent Miasta otrzymał decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) w dniu [...] lipca 2016 r., zatem maksymalny termin załatwienia sprawy upłynął [...] sierpnia 2016 r.. zaś maksymalny termin dwumiesięczny upłynął [...] września 2016 r. Zdaniem skarżących doszło przy tym do rażącego naruszenia prawa, gdyż organ wielokrotnie przekroczył maksymalne terminy załatwienia sprawy, nawet przy tym nie gromadząc materiału dowodowego potrzebnego do wydania decyzji. Dodatkowo w ich ocenie brak rozpoznania przez organ wniosku dekretowego przy braku jakichkolwiek obiektywnych przyczyn uzasadniających zwłokę jednoznacznie wskazuję na zasadność przyznania sumy pieniężnej, bowiem jest to jedyny środek dyscyplinujący. Wskazali, że sposób prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta wywołał u nich negatywne przeżycia psychiczne. Skarżący wskazali, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku jest przez nich postrzegana jako część dziedzictwa przodków odebranego w ramach komunistycznych represji, czują się oni emocjonalnie związani z przedmiotową nieruchomością, postrzegając sposób prowadzenia postępowania przez organ jako kontynuację represji stosowanych wobec ich rodziny. Sposób prowadzenia postępowania wywołał u nich poczucie krzywdy moralnej podważając zaufanie skarżących do organów władzy publicznej, jak też wyrządził szkodę w majątku, gdyż tamuje skarżącym możliwość dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut pierwszy skargi kasacyjnej. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że bezczynność lub przewlekłość jest oczywista, jej trwanie jest relatywnie długie, a bierność aparatu administracyjnego w załatwieniu sprawy nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Zatem oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także okoliczności, a także czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do jej załatwienia. Z sytuacją rażącej bezczynności nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że niezałatwienie niniejszej sprawy nie jest przejawem złej woli organu. W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło zatem cech lekceważącego traktowania obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że Prezydent [...] trzykrotnie występował do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa a następnie do Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju, o przesłanie akt administracyjnych (pisma z dnia: [...].01.2018 r., [...].11.2018 r., [...].01.2020 r.) jednakże akta te nie zostały zwrócone. Ponadto postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Prezydent [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1969 r. Postanowienie to zostało uchylone przez SKO orzeczeniem z dnia [...] października 2019 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał postanowienie Prezydenta [...] za wadliwe. Dostrzeżona wadliwość postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. musi być jednak oceniana z perspektywy okoliczności sprawy – braku akt administracyjnych, których zwrotu, jak wynika z akt administracyjnych, nie mógł on wyegzekwować od Ministra. Bierność Prezydenta w rozpoznawanej sprawie jest więc konsekwencją wadliwego działania Ministra. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że stwierdzona bezczynność organu nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie NSA zauważa, że oceniając okoliczności tej sprawy nie był uprawniony do wyrażenia wiążącej oceny prawnej w kwestii legalności postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2020 r., na mocy którego ponownie zawieszono postępowanie w sprawie, do czasu ustalenia następców prawnych po jednym z lokatorów. Postanowienie zawieszające postępowanie w sprawie może być przedmiotem zażalenia do organu wyższego stopnia, a następnie przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Z tych względów wiążąca ocena prawna legalności tego postanowienia w innym, wprawdzie powiązanym przedmiotowo i podmiotowo postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie znajduje podstaw prawnych. Obiter dictum NSA pragnie wskazać, że w sytuacji gdy w sprawie ustanowiono kuratora spadku, co do zasady, nie jest uzasadnione zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu ustalenia następców prawnych zmarłego. Ponadto zainteresowany może w każdym czasie wnosić o podjęcie zawieszonego postępowania. Za nietrafny uznać również należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez brak zasądzenia przez Sąd I instancji sumy pieniężnej, o której mowa w tym przepisie. Możliwość zasądzenia sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem sądu administracyjnego nie zaś obowiązkiem. Jak wynika z ww. przepisu sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość może z urzędu albo na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przyznać sumę pieniężną, a nie, że "sąd przyznaje" sumę pieniężną, to do wyłącznej oceny sądu pozostaje czy w okolicznościach sprawy zasadne było zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Ponadto z ukształtowanej praktyki orzeczniczej wynika, że jeżeli sądy decydują się na zastosowanie któregoś z instrumentów finansowych, określonego w art. 149 § 2 p.p.s.a., to ma to miejsce w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak już wskazano w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie została zakwalifikowana jako rażąca. Zatem również i ta okoliczność przemawiała przeciwko przyznaniu sumy pieniężnej. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.