I SAB/Wa 26/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. i D. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących J. K. i D. K. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. K. i D. K. (dalej jako "skarżący") pismem z 12 grudnia 2019 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z 16 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu skargi wskazali, że Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z [...] lipca 1969 r., po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówiło ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, zaś Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] września 1969 r. utrzymało tę decyzję w mocy. Następnie Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] stwierdził, że ww. decyzje w części dotyczącej lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...], posadowionym na dz. nr [...] z obrębu [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali wydane zostały z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Z uwagi na nierozpoznawanie przez Prezydenta wniosku z 16 lutego 1949 r., skarżący wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z ponagleniem. Mimo jednak upływu ustawowych terminów załatwienia sprawy oraz 70 lat od złożenia wniosku, do dnia dzisiejszego nie zapadło rozstrzygnięcie w sprawie. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie jednego miesiąca; przyznanie na rzecz skarżących, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości przesłane zostały w dniu 5 kwietnia 2013 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w związku z wpłynięciem wniosku o stwierdzenie nieważności odmownych orzeczeń dekretowych z [...] lipca 1969 r. i [...] września 1969 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2016 r. w części stwierdził wydanie ww. decyzji z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Stroną tego postępowania są następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości hipotecznej oraz użytkownicy wieczyści zabudowanej części gruntu, m.in. zmarły J. C., którego następców prawnych Ministerstwo nadal poszukuje. Prezydent wskazał dalej, że pismami z [...] stycznia 2018 r. i [...] listopada 2018 r. występował do Ministerstwa o zwrot akt własnościowych nieruchomości, jednak pisma te pozostały bez odpowiedzi. W dniu [...] marca 2019 r. uzyskano z kolei informację, że przed Sądem Rejonowym dla [...] w W. pod sygn. akt [...] toczy się, z wniosku kuratora spadku, postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym. Uczestnikiem tego postępowania jest m.in. [...]. Aktualnie postępowanie to jest zawieszone do czasu zakończenia postępowania spadkowego po matce J. C. Prezydent przy piśmie z [...] kwietnia 2019 r. informacje te przekazał Ministerstwu, zaś pismem z [...] stycznia 2020 r. ponownie wystąpił o zwrot akt własnościowych (bowiem obecnie dysponuje tylko jedną teczką zastępczą) oraz wskazanie, czy toczące się przed tym organem postępowanie zostało już ostatecznie i prawomocnie zakończone. Konkludując Prezydent wskazał, że zakończenie niniejszego postępowania możliwe będzie po zwrocie akt sprawy z Ministerstwa Rozwoju. Przy piśmie z [...] lutego 2020 r. Prezydent nadesłał własne postanowienie z [...] lutego 2020 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłym J. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, czy też przewlekłość postępowania, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy, Prezydentowi nie można w chwili obecnej zarzucić bezczynności, bowiem przed dniem rozpatrzenia skargi przez Sąd, tj. w dniu [...] lutego 2020 r. wydał postanowienie nr [...], którym zawiesił postępowanie w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłym J. C. Powyższe miało miejsce już po wniesieniu skargi, ale przed dniem wyrokowania. Co do zasady zawieszenie postępowania administracyjnego, aczkolwiek nie kończy tego postępowania, to jednak znosi (od dnia wydania stosownego postanowienia) stan bezczynności organu. Konieczność zawieszenia postępowania jest bowiem równoznaczna z wystąpieniem obiektywnej przeszkody procesowej, tamującej dalszy bieg postępowania, co uniemożliwia organowi – do czasu usunięcia tej przeszkody – rozpoznanie sprawy co do meritum (natomiast ustanie ww. przeszkody obliguje organ do bezzwłocznego podjęcia zawieszonego postępowania, którego to obowiązku strona może dochodzić przy pomocy kolejnej skargi na bezczynność organu). Oczywiście legalność (zgodność z prawem) postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego może zostać poddana kontroli sądu administracyjnego, niemniej jednak może to mieć miejsce w odrębnym postępowaniu sądowym, zainicjowanym we właściwym terminie stosowną skargą strony. Wskazane okoliczności mają znaczenie w sprawie o tyle, że wywołują bezprzedmiotowość postępowania sądowego. Sąd, skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji (jak już bowiem wskazano, wydanie takiej decyzji jest uzależnione od uprzedniego ustania przeszkody procesowej, stwierdzonej w postanowieniu zawieszającym postępowanie albo od wyeliminowania, w odrębnym postępowaniu, ww. postanowienia z obrotu prawnego). Skoro zatem niniejsze postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi natomiast przeszkody do orzekania przez sąd administracyjny o tym, czy bezczynność miała miejsce, czy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji zatem, gdy sąd uzna, że zawieszenie postępowania administracyjnego czyni niemożliwym zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, to nie oznacza, że zwolniony jest od oceny, czy w toku całego postępowania doszło do bezczynności lub przewlekłości w działaniach organu. W szczególności konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2014 r. sygn. akt I OSK 563/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Prezydenta w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy, po otrzymaniu decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r. (data prezentaty Urzędu [...] - 8 lipca 2016 r.), Prezydent w dniu [...] lipca 2016 r. uzyskał informację o zgonie jednej ze stron postępowania, tj. J. C., o czym niezwłocznie zawiadomił Ministra. Następnie pismami z [...] stycznia 2018 r. i [...] listopada 2018 r. występował do Ministerstwa o zwrot akt własnościowych nieruchomości niezbędnych do rozpoznania wniosku dekretowego z 16 lutego 1949 r. Akta te nie zostały jednak zwrócone, zaś pismem z [...] marca 2019 r. Ministerstwo wystąpiło do Prezydenta o rozważenie wystąpienia do Sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po ww. zmarłym przez [...] w trybie art. 935 Kodeksu postępowania cywilnego. W dniu [...] kwietnia 2019 r. organ uzyskał z kolei informację o toczącym się przed Sądem Rejonowym dla [...] w W. pod sygn. akt [...], z wniosku kuratora spadku, postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym oraz że uczestnikiem tego postępowania jest [...], jak również o tym, że obecnie postępowanie to jest zawieszone. Mając powyższe na uwadze, Prezydent postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności odmownych decyzji dekretowych z [...] lipca 1969 r. i [...] września 1969 r. Choć na skutek zażalenia skarżących postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r. nr [...], to jednak zgodnie z art. 103 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymało bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Dotyczy to zatem także terminów załatwienia sprawy (art. 35-36 Kodeksu postępowania administracyjnego). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1380/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji nie sposób uznać, aby bezczynność Prezydenta w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał również, że brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę Sąd oddalił. Powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16 i z 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący nie uzasadnili wniosku o zasądzenie na ich rzecz sumy pieniężnej, bowiem nie wykazali jaką szkodę ponieśli w związku z bezczynnością organu. Wobec tego złożony przez nich wniosek uznać należało za niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.