I OSK 563/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 383/13 w sprawie ze skargi F. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz F. S.A. z siedzibą w W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 563/14 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 383/13 oddalił skargę F. S.A. w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: F. S.A. w W. pismem z dnia 3 lipca 2013 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość przeznaczoną pod drogę położoną Warszawie w Dzielnicy [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...]ha z obrębu [...], przy ul. [...], wydzieloną z działki nr [...] decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości. Strona w uzasadnieniu skargi wskazała, że organ swoim działaniem narusza przepisy prawa materialnego: art. 129 ust. 5 pkt 1, w zw. z art. 98 ust.1 i ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 21 ust. 2 Konstytucji, albowiem uniemożliwia realizację prawa podmiotowego, które nabył ex lege (prawo do odszkodowania). Skarżący podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 798/10 oraz utrzymującym go w mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 687/11, przy analogicznym stanie prawnym przesądził, że jego poprzednikowi prawnemu P. S.A. przysługiwało odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Dlatego też dalsza bezczynność organu w tym przedmiocie jest przejawem rażącego naruszenia prawa. Bank podkreślił, że kwestia bezczynności Prezydenta m. st. Warszawy, w sprawie analogicznej do przedmiotowej była rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2013 r. w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 117/13, w której Sąd uznał skargę za zasadną i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Z uzasadnienia wyroku wynika, że po odmownej decyzji Prezydenta w przedmiocie odszkodowania toczyło się postępowanie administracyjne i już w toku tego postępowania prowadzono uzgodnienia z zespołem negocjacyjnym. Ponadto obrót wierzytelnością nie oznacza konieczności powtarzania wszystkich czynności postępowania administracyjnego, gdyż nabywca wchodzi w miejsce zbywcy we wszystkie prawa o obowiązki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zwrócił uwagę, że w trakcie trwania postępowania sądowego Prezydent m. st. Warszawy wydał w dniu [...] listopada 2013 r. nr [...] postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę położony w Warszawie Dzielnicy [...] stanowiący działkę ewidencyjną nr [...]. Powyższe, w ocenie Sądu I instancji oznacza, że na dzień rozpoznania skargi organ nie pozostawał w bezczynności. W czasie zawieszenia postępowania administracyjnego nie można bowiem mówić o bezczynności organu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślono, że wydanie przez organ decyzji w sprawie, czy też podjęcie innego rozstrzygnięcia wstrzymującego bieg postępowania, w którym złożono skargę na bezczynność, wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas, gdy decyzja taka lub inne rozstrzygnięcie podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Tym samym nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego lub nie zostanie ono podjęte. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że dla zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia nie ma znaczenia fakt, czy na dzień orzekania przez Sąd, postanowienie zawieszające zostało doręczone stronom postępowania. Postanowienie administracyjne (podobnie jak i decyzja) rozpoczyna bowiem swój byt prawny z chwilą jego sporządzenia, a doręczenie ma na celu jedynie zakomunikowanie stronie zawartego w nim rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na postanowieniu (decyzji) podpisu osoby uprawnionej. Chwilą wydania aktu jest wobec tego data jego sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł F. S.A. w W., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w postaci: 1) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy organ od kilkunastu miesięcy nie podjął żadnych czynności w sprawie, wobec czego niewątpliwie pozostawał w bezczynności zarówno w chwili wnoszenia skargi bezczynność jak również w przededniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowaniu administracyjnego w sprawie, której dotyczy skarga, co nakazywało uwzględnienie skargi, niezależnie od faktu zawieszenia postępowania administracyjnego, które nastąpiło dopiero 6 dni przed terminem rozprawy przed Sądem I instancji, 2) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 103 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, na podstawie błędnego uznania, iż zawieszenie postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi na bezczynność powoduje konieczność jej oddalenia, podczas gdy w sytuacji wydania postanowienia o zawieszeniu po wniesieniu skargi, Sąd i tak winien zbadać, czy organ naruszył normy wynikające z przepisów art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a., a w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia Sąd był zobowiązany uwzględnić skargę i wyznaczyć organowi termin na wydanie decyzji administracyjnej, który to termin, zgodnie z treścią art. 103 k.p.a. rozpoczynałby swój bieg od chwili odwieszenia postępowania administracyjnego; 3) art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 45 Konstytucji polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konstytucyjnej zasady prawa do Sądu, poprzez uznanie, iż w sytuacji gdy organ zawiesił postępowanie administracyjne po wniesieniu skargi na bezczynność, Sąd zobligowany jest do oddalenia skargi, podczas gdy przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, iż w każdej sprawie administracyjnej organ mógłby zawiesić postępowanie tuż przed terminem rozprawy przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w przedmiocie rozpoznania skargi na bezczynność, a Sąd byłby w takiej sytuacji zobligowany do oddalenia skargi, nawet w sytuacji gdyby stan bezczynności w danej sprawie tuż przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu niewątpliwie istniał. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Uznając zarzuty kasacyjne za zasadne należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że wskutek nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obie nowele weszły w życie w 2011r.) - rozszerzono katalog środków służących przeciwdziałaniu bezczynności organów administracji i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa, albo nie miało charakteru rażącego. Środki przewidziane w art. 149 p.p.s.a. nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie zapobiegać opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. W praktyce sądów administracyjnych oznacza to, że wydanie przed organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także wydanie decyzji przed wniesieniem wymienionych skarg, nie stanowi przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny Za tak przyjętym stanowiskiem przemawia użyty w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyraz "jednocześnie". Słowo to nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12 wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 891/13). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miała miejsce czy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji zatem, gdy Sąd uzna, że zawieszenie postępowania administracyjnego czyni niemożliwym zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, to nie oznacza, że zwolniony jest od oceny czy w toku całego postępowania doszło do bezczynności lub przewlekłości w działaniach organu. W szczególności konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zauważyć bowiem trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a. okresów zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów ustawowych przewidzianych na załatwienie spraw. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 i 203 pkt.1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.