IV SA/Wa 2738/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 18 marca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: "GDDKiA", "organ II instancji") po rozpoznaniu zażalenia A. K. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") utrzymał w mocy postanowienie Oddziału GDDKiA w [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] lipca 2019 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr ewid. [...] i [...], obr. [...], gm. [...]. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Strona zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej na wstępie inwestycji. W toku prowadzonego postępowania Wójt zwrócił się do GDDKiA - jako zarządcy drogi - o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na wymóg zawarty w treści art. art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 poz. 1945 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] lipca 2019 r. [...] Oddział GDDKiA odmówił uzgodnienia projektu decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że planowana inwestycja dotyczy części działek nr ewid. [...] i [...], przy czym działka nr ewid. [...] sąsiaduje z pasem drogowym drogi krajowej nr [...] klasy GP. Zgodnie z projektem decyzji planowana zabudowa miała być skomunikowana "poprzez działkę nr ewid. [...] połączoną z drogą gminną - ulicą [...]. Z załącznika graficznego projektu decyzji wynikało jednak, że działka nr ewid. [...] posiada połączenie zarówno z ulicą [...], jak i drogą krajową nr [...]. Natomiast skomunikowanie planowanej zabudowy wyłącznie z ulicą [...], wymaga zapewnienia placu manewrowego umożliwiającego zawracanie pojazdów oraz wprowadzenie elementów zagospodarowania uniemożliwiających ewentualne przejazdy do drogi krajowej nr [...]. W ocenie organu I instancji, część działki nr ewid. [...] na odcinku mającym stanowić dojazd do planowanych budynków powinna zostać objęta wnioskiem, ponieważ istniejący zjazd do tej działki jest zjazdem indywidualnym o nawierzchni gruntowej i nie może być wykorzystywany dla obsługi planowanej zabudowy mieszkaniowej. Powyższe było powodem odmowy uzgodnienia projektu decyzji. Wnioskodawca pismem z [...] lipca 2019 r. odwołał się od powyższego postanowienia, wnosząc o jego zmianę lub uchylenie. W toku postępowania odwoławczego Strona złożyła wyrys z mapy sytuacyjno-wysokościowej dla przedmiotowej nieruchomości oraz poinformowała, że obsługa komunikacyjna do działek nr [...] i nr [...] będzie się odbywać drogą gminną - ul. [...], a nie drogą krajową nr [...]. Ponadto pismem z [...] sierpnia 2019 r. GDDKiA wezwał Wójta do uzupełnienia przesłanego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy poprzez jednoznaczne określenia linii zabudowy od drogi krajowej nr [...] dla planowanej, na działkach nr [...] i nr [...] inwestycji. W odpowiedzi na to wezwanie Wójt wskazał, iż w niniejszej sprawie nie ma obowiązku wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], gdyż obszar objęty liniami rozgraniczającymi teren inwestycji położony jest w odległości 75,0 m od pasa drogowego ww. drogi krajowej, zatem - przy założeniu, że inwestycja może być zrealizowana wyłącznie na terenie określonym liniami rozgraniczającymi - nie zachodzą okoliczności do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy poza obszarem objętym wnioskiem. GDDKiA wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] września 2019 r. utrzymał zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności organ II instancji zaznaczył, że ocena przedłożonego projektu następuje w dwóch obszarach: odległości tej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi (art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. ustawy o drogach publicznych - Dz. U. 2018 poz. 2068 ze zm.; dalej: "u.d.p.") oraz dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 35 ust. 3 ww. ustawy). Artykuł 43 ust. 1 u.d.p. normuje minimalne odległości obiektów budowlanych znajdujących się przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg, różnicując je w zależności od rodzaju drogi i sposobu zagospodarowania danego terenu na którym znajdować się mają dane obiekty budowlane. Przedstawiony przez Wójta projekt decyzji określał nieprzekraczalne linie zabudowy jedynie od drogi wewnętrznej (działki nr [...] - 6,0 m) oraz drogi gminnej (15,0 m). Natomiast planowana inwestycja ma być zrealizowana na m. in. na działce nr ew. [...], która przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Wobec przedstawionego w toku postępowania odwoławczego stanowiska Wójta GDDKiA uznał, że został pozbawiony możliwości zweryfikowania, czy planowana inwestycja spełnia wskazany wyżej wymóg określony w art. 43 ust. 1 u.d.p. Brak wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, zdaniem GDDKiA, uniemożliwiał ustalenie właściwego stanu faktycznego sprawy, przez co nie mógł on uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie. Jeśli chodzi o uregulowanie art. 35 ust. 3 u.d.p., wedle którego zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, [...], zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skomunikowanie terenu inwestycji następuje przez drogę wewnętrzną, a następnie gminną - ul. [...]. Wobec powyższego kwestia istniejącego zjazdu indywidualnego, usytuowanego na działce nr ew [...] i łączącego teren inwestycji z drogą krajową nr [...], nie jest kwestią, którą GDDKiA jest zobowiązany uzgodnić w ramach niniejszej sprawy, a stanowisko [...] Oddziału GDDKiA było błędne. Wobec powyższego, GDDKiA, pomimo błędnego uzasadnienia przedstawionego przez organ I instancji uznał, że rozstrzygnięcie jako takie było prawidłowe - wobec poruszonej kwestii niemożności ustalenia, czy odległość przewidzianej zabudowy od drogi publicznej spełnia warunki przewidziane w ustawie - i w związku z tym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie, lub też uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania postępowania. W skardze zarzucono: 1. naruszenie art. 76 oraz 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096; dalej: "k.p.a."), poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy w zakresie faktycznie istniejącej oraz planowanej zabudowy oraz jej parametrów w obszarze terenu inwestycji oraz doń przylegającego; 2. naruszenie art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię; 3. błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie odległości planowanej zabudowy od drogi krajowej nr [...]; 4. nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, poświęcone w nadmiernym zakresie kwestii, którą sam organ uznał za pozostającą poza jego zakresem zainteresowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że istotą sporu jest kwestia, czy sprawa powinna trafić do uzgodnienia przez GDDKiA, ponieważ zgodnie z przedstawionymi przez Wójta informacjami, teren planowanej inwestycji leży poza zasięgiem oddziaływania drogi nr [...]. Ponadto Skarżący zarzucił, że "istotą sporu ostatecznie stała się forma udzielenia odpowiedzi przez Wójta w formie pisma a nie postanowienia, czego żądała Dyrekcja Dróg". Ponadto zarzucono GDDKiA celowe przedłużanie trwania sprawy. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Za nietrafny uznano zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p. wobec usytuowania planowanej zabudowy w odległości 75 metrów od drogi krajowej. Odległości wskazane w tym przepisie są bowiem odległościami minimalnymi, które mogą być, w razie potrzeby, zwiększane w przypadkach uzasadnionych zachowaniem bezpieczeństwa ruchu lub interesem publicznym. Ponadto podkreślono, że zgodnie z przepisami prawa, w tym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazanie linii zabudowy jest jednym z elementów decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020, poz. 190 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zdaniem Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niezasadna. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, głównym powodem ostatecznej odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej przez Skarżącego stały się braki tegoż projektu w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zdaniem GDDKiA, brak wyznaczenia tej linii w stosunku do granicy działki nr ew. [...], przylegającej do drogi krajowej [...], stanowi uchybienie proceduralne, uniemożliwiające mu dokonanie oceny zgodności projektu z przepisem art. 43 ust.1 u.d.p., dotyczącego odległości obiektów budowalnych od zewnętrznej krawędzi jezdni, a także pominięcie wynikającego z przepisów u.p.z.p. obowiązku wyznaczenia takiej linii. Sąd podziela zdanie organu w tym zakresie. Jak wynika bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest istnienie na działkach sąsiednich zabudowań pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tym m. in. linii zabudowy. Dalsze wymagania dotyczące ustalania parametrów nowej zabudowy są określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164 poz. 1588), a konkretnie w § 4 tego rozporządzenia. W art. 43 ust. 1 u.d.p wskazano, że obiekty budowlane przy drogach krajowych oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach krajowych poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 10 metrów w terenie zabudowy i 25 metrów poza terenem zabudowy. Zgodnie z art. 43 ust. 2 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Z powyższego wynika zatem, że ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy wobec nowoplanowanych zabudowań jest jednym z obowiązkowych elementów decyzji o warunkach zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy powinno znaleźć się w projekcie decyzji. Bez wskazania w projekcie linii zabudowy, GDDKiA nie może sprawdzić, czy zostały zachowane wymogi z art. 43 u.d.p., a co za tym idzie uzgodnić projekt o warunkach zabudowy. Przy czym należy podkreślić, że odległości wskazane w art. 43 ust. 1 u.d.p. są odległościami minimalnymi (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r.II OSK 156/16, "Przepis art. 43 u.d.p. określa w jakiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni powinny być usytuowane obiekty budowlane, lecz użyty w tym przepisie zwrot "co najmniej" jednoznacznie wskazuje, że są to odległości minimalne.) Z tego względu zarzut błędnej interpretacji art. 43 ust. 1 u.d.p. był niezasadny. Brak wyznaczenia linii zabudowy uniemożliwił GDDKiA dokonanie sprawdzenia, czy zachowane zostało odległości określone w art. 43 ust. 1 u.d.p., ewentualnie , czy istnieje konieczność w danym przypadku wyznaczenia większej odległości niż minimalne. Zdaniem Sądu, samemu Skarżącemu powinno natomiast zależeć, aby postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy było przeprowadzone w sposób zgodny z prawem tak, aby wyeliminować późniejsze możliwości podważania zapadłego w jego toku rozstrzygnięcia. Organ II instancji - jak zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - nie miał możliwości samodzielnego wyeliminowania zauważonego naruszenia prawa, zwrócił się do Wójta o wyjaśnienie kwestii budzącej jego wątpliwości, a wobec przedstawionego stanowiska - podjął rozstrzygnięcie, które uznał za zgodne z przepisami prawa. Należy także zauważyć, że w kwestii zjazdu indywidualnego usytuowanego na działce nr ewid. [...]- GDDKiA w swoim rozstrzygnięciu w istocie poparł stanowisko Skarżącego dotyczące jego nieistotności w zakresie zapewnienia komunikacji planowanej inwestycji z drogami publicznymi i uznał, że planowane połączenie z ul. [...] niejako "wyłącza" konieczność konsultacji w tym zakresie. Jednocześnie - wobec ustalenia innej niż organ I instancji przyczyny, dla której należało odmówić uzgodnienia projektu decyzji - GDDKiA utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie z [...] lipca 2019 r., czego przyczyny obszernie wytłumaczył w uzasadnieniu. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 77 k.p.a., a szerzej - niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, Sąd wskazuje, że organy oparły się zarówno o materiały przedstawione przez Skarżącego w toku postępowania odwoławczego, jak i zgromadzone w pierwszej instancji. Ponadto przedmiotem sporu nie stał się ustalony stan faktyczny sprawy, w tym w szczególności odległość terenu planowanej inwestycji od drogi krajowej nr [...], a jego interpretacja na tle przepisów prawa, której zasadność wyjaśniono już powyżej. Jeśli chodzi o zarzut przedłużania przez organy postępowania - w ocenie Sądu, kwestia zasadności przeprowadzonego w oparciu o art. 106 § 1 k.p.a. przez Wójta postępowania uzgodnieniowego z GDDKiA - jako element postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy - znajduje się poza granicami niniejszej skargi i byłaby przedmiotem oceny w sytuacji ewentualnego zaskarżenia tejże decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w warunkach niniejszego postępowania Sąd stwierdza, że GDDKiA nie mógł nie wydać postanowienia o uzgodnieniu bądź odmowie uzgodnienia projektu decyzji, skoro Wójt zwrócił się o przeprowadzenie takiego uzgodnienia. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.