I OSK 1668/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędziowie Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędzia NSA Marian Wolanin, , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 686/19 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 sierpnia 2019 r. nr SKO Gd/1702/19 w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie nieodpłatnego przejścia na własność gminy nieruchomości gruntowej postanawia: 1/ uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2/ odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 686/19 po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 sierpnia 2019 r., nr SKO Gd/1702/19 w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie nieodpłatnego przejścia na własność gminy nieruchomości gruntowej, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej Gminy zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 4 stycznia 1995 r., na wniosek R. B., zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w G. na działki o nr od [...] do [...] oraz orzekł o nieodpłatnym przejęciu na rzecz Gminy działki nr [...] przeznaczonej pod drogę. Wnioskiem z 4 marca 2019 r. R. B. wystąpił do organu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy [...] działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 29 sierpnia 2019 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta w powyższym zakresie, wyjaśniając, że wydana została bez podstawy prawnej, gdyż stanowiący jej podstawę art. 10 u.g.g. nie uprawniał do orzekania o przejściu prawa własności nowo wydzielanej działki o przeznaczeniu drogowym bez odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Gmina [...] zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 4 stycznia 1995 r. w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy [...] działki nr [...] wydana została bez podstawy prawnej oraz wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącej kwestia odszkodowania mogła być rozstrzygana w tej samej decyzji, co podział dokonywany na wniosek właściciela w trybie art. 10 ust. 1, 3 i 5 u.g.g., ponieważ w sprawach tych orzekał wówczas rejonowy organ rządowej administracji ogólnej, a w decyzjach podziałowych Wójt Gminy [...] działał w imieniu Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], który pełnił funkcję tego organu. Umieszczenie zatem w decyzji podziałowej informacyjnie zapisów dotyczących przejęcia na własność nieodpłatnie drogi nie stanowi ani rażącego naruszenia prawa, ani nie jest pozbawione podstawy prawnej. Pełnomocnik skarżącego wystąpił z wnioskiem o odrzucenie skargi z powodu złożenia jej przez podmiot nieuprawniony w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. W opisanym na wstępie wyroku Sąd w pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu braku legitymacji procesowej Gminy [...], wyjaśnił, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej wydana została w zupełnie innej sprawie administracyjnej, niż ta, którą zakończyła decyzja z 4 stycznia 1995 r. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej wójtowi gminy nie przyznano kompetencji do władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach podmiotów zewnętrznych względem administracji na żadnym z etapów administracyjnego toku instancji. Nie ma on zatem możliwości w takim postępowaniu uwzględnienia interesu swojej gminy jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę. Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13, zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. Skoro postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte przez legitymowany podmiot i jego wynik oddziałuje na prawa majątkowe Gminy [...], to tym samym postępowanie to dotyczy interesu prawnego tej Gminy w rozumieniu art. 28 k.p.a. i zarazem art. 50 § 1 p.p.s.a. a w konsekwencji Gmina mogła wnieść skargę na rzeczoną decyzję. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd wskazał, że skarżący wnioskując o stwierdzenie nieważności, wadliwości decyzji podziałowej upatrywał w samym fakcie stwierdzenia, że przejęcie działki nastąpiło nieodpłatnie. Kolegium natomiast stwierdzając nieważność decyzji podziałowej w części, brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia w pkt 2 odniosło w równym stopniu do potwierdzenia przejścia prawa własności działki na rzecz Gminy, jak i stwierdzenia, że przejęcie to nastąpiło nieodpłatnie, podczas gdy weryfikacji podstaw stwierdzenia nieważności w postaci braku podstawy prawnej dokonać należało w odniesieniu do każdego z tych dwóch elementów rozstrzygnięcia. W kwestii odszkodowań przepisy wyraźnie zobowiązują organ do jego ustalenia, zarówno w odniesieniu do odszkodowania w związku z podziałem jak i towarzyszącego wywłaszczeniu. Według aktualnie obowiązujących zasad ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65) dalej u.g.n. tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawnym – konsensualnym, a obie formy wykluczają się wzajemnie w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania i na odwrót. Taka alternatywa trybów obowiązywała również w dacie wydania decyzji z 4 grudnia 1995 r. – na gruncie przepisów u.g.g. możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania i jego wysokości a także ustalenie samego odszkodowania w trybie cywilnoprawnym – konsensualnym. Powyższe potwierdził NSA w wyroku z 1 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 958/06 stwierdzając, że art. 10 ust. 5 u.g.g. nie wyklucza prowadzenia rokowań w trakcie prowadzenia postępowania podziałowego, jak i nie wyraża zakazu ustalenia odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego trafnie przyjęto, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi. Natomiast skuteczne załatwienie w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym wyklucza możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Z tego wynika, że jedną z dopuszczalnych form "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym jest zrzeczenie się prawa do odszkodowania. Powyższe przesądza o nieprawdziwości tezy o braku podstaw do stwierdzenia w decyzji podziałowej o nieodpłatnym przejęciu działki drogowej. Skoro w decyzji podziałowej możliwe było ustalenie odszkodowania, to dopuszczalne było również stwierdzenie, że działka drogowa została przejęta bez odszkodowania, co stanowiło wyraz woli dotychczasowego jej właściciela uregulowania kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, poza postępowaniem administracyjnym. W ocenie Sądu brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji podziałowej w części dotyczącej przejęcia przez Gminę własności działki drogowej. Zarówno w świetle dyspozycji art. 10 ust. 5 u.g.g. jak i art. 98 § 3 u.g.n. skutek w postaci przejścia na własność działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest jej następstwem i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Natomiast treść decyzji podziałowej ma znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy działki, które zostały przeznaczone pod drogi, są drogami publicznymi (stronie będzie służyło prawo domagania się odszkodowania), czy wewnętrznymi. Fakt przejścia prawa własności nie może budzić żadnych wątpliwości. Zapis pkt 2 decyzji o podziale nie rozstrzyga w sposób kształtujący o prawach i obowiązkach podmiotów, ponieważ przejście własności działki drogowej następuje z mocy prawa i dokonuje się na skutek zatwierdzenia podziału. Wyłącznie informacyjny charakter tego zapisu współkształtuje rozstrzygnięcie z pkt 1 wyjaśniając przeznaczenie nowo wydzielonej działki. Zawarcie takiego zapisu w decyzji nie stanowi podstawy do uznania, że decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału, zawierająca wszystkie wymagane elementy, wydana została bez podstawy prawnej. Tym samym skoro pkt 2 decyzji Wójta Gminy nie jest obciążony wadą nieważności, to stwierdzenie przez organ nadzoru jej nieważności w kwestionowanym zakresie jest błędne. W skardze kasacyjnej od opisanego wyroku R. B. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że Gmina [...] ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji SKO w [...] z 28 sierpnia 2019 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało nieuprawnionym uwzględnieniem skargi organu. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi Gminy [...]. Nadto na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5, art. 48 ust. 1 i 2 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. u.g.g. przez ich niewłaściwe zastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, iż na gruncie przepisów tej ustawy dopuszczalnym było: zastąpienie orzeczenia o ustaleniu odszkodowania stwierdzeniem, iż własność wywłaszczonej nieruchomości przechodzi na Gminę nieodpłatnie; zastąpienie decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie uzgodnieniami o charakterze cywilnoprawnym; jednostronne zrzeczenie się prawa do odszkodowania za działki wywłaszczone pod drogi w trybie przewidzianym w art. 10 ust. 5 tej ustawy; potwierdzenie faktu zrzeczenia się prawa do odszkodowania należnego na podstawie art. 10 ust. 5 w treści decyzji orzekającej o podziale nieruchomości. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu uznając stanowisko Sądu I instancji za prawidłowe, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art.183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 29 sierpnia 2019 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] i do tej Gminy decyzja została skierowana. Jednak Gmina nie jest stroną przedmiotowego postępowania, wobec czego skarga powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5, art. 48 ust. 1 i 2 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. u.g.g. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Jakkolwiek skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego to w istocie rzeczy, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, wskazuje on na brak interesu prawnego gminy w dopuszczalności kwestionowania decyzji swojego organu wykonawczego i organu odwoławczego wydanych w sprawie, w której organ tej gminy wydał decyzję w pierwszej instancji, co ma znaczenie także w odrębnym postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 156 i nast. k.p.a. wobec decyzji organu tej gminy. W sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarówno Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08), jak i Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15) zgodnie przyjmują, że jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje interes prawny - w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. - do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie, w której organ tej jednostki wydał decyzję w pierwszej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi również wątpliwości pogląd, że jednostka samorządu terytorialnego nie może złożyć odwołania od decyzji wydanej przez organ tej jednostki nawet w przypadku, gdy przedmiotem tej decyzji jest okoliczność pozostająca w sferze interesów prawnych tej jednostki samorządu terytorialnego. U podstaw stanowiska Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego leży niedopuszczalność kwestionowania przez jednostkę samorządu terytorialnego rozstrzygnięć wydanych przez organ tej jednostki przy wykonywaniu zadań z zakresu administracji publicznej, jak również rozstrzygnięć organów odwoławczych mających za przedmiot sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji przez organ tej jednostki. Nieprzysługiwanie gminie legitymacji strony w postępowaniu, w którym jej organ wykonawczy wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, nawet, jeżeli efekt tego postępowania kształtuje sytuację prawną jednostki samorządu terytorialnego, wynika z pozbawienia tej jednostki jakiegokolwiek oddziaływania na swój organ i tym bardziej na organ odwoławczy w ustalaniu treści podejmowanych przez te organy rozstrzygnięć. Oddziaływanie na rozstrzygnięcie wydawane przez organ jednostki samorządu terytorialnego w pierwszej instancji może bowiem polegać na kierowaniu się przez ten organ przede wszystkim ochroną interesu tej jednostki z powodu, że jest jej organem wykonawczym i przez to ustrojowo zobowiązanym do jej reprezentacji, wykonywania jej zadań oraz działania w jej imieniu i na jej rzecz. Oddziaływanie jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy polegałoby zaś w istocie na kwestionowaniu rozstrzygnięcia dotyczącego bytu prawnego decyzji organu pierwszej instancji będącego organem tej jednostki. Mogłoby to również służyć organowi tej jednostki, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji do kwestionowania, jako procesowy reprezentant tej jednostki, rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jako zaprzeczenie instancyjnej struktury rozstrzygania sprawy z zakresu administracji publicznej, w której organ pierwszej instancji nie może w jakikolwiek sposób procesowy kwestionować rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, ponieważ status bycia organem pierwszej instancji w procedurze administracyjnej wyklucza dopuszczalność korzystania z ustrojowych uprawnień do reprezentowania interesu prawnego swojej jednostki samorządu terytorialnego wobec organu odwoławczego. Z tego powodu nie ma więc prawnego znaczenia, czy decyzja organu jednostki samorządu terytorialnego jest poddawana kontroli przez organ odwoławczy w zwykłym toku instancji i następnie przez sąd administracyjny, czy też decyzja ta jest poddawana kontroli w procesowo odrębnym postępowaniu nadzorczym prowadzonym np. na podstawie art. 156 i nast. k.p.a. W obu bowiem postępowaniach, tj. w zwykłym postępowaniu odwoławczym (instancyjnym), mogącym być następnie poddanym kontroli sądowoadministracyjnej, oraz w postępowaniu nadzorczym, skutek prawny wydanych rozstrzygnięć dotyczy bytu jawnego decyzji organu pierwszej instancji. Zasadniczą różnicą tych postępowań jest tylko zakres i kryteria dokonywanej oceny rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, gdy przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja organu pierwszej instancji. Procesowa odrębność tych postępowań dla ich stron nie zmienia zakresu uprawnień tych stron w popieraniu lub kwestionowaniu rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tych postępowań. Przyznanie więc jednostce samorządu terytorialnego legitymacji strony w obu tych postępowaniach, jako konsekwencja przysługującego interesu prawnego, skutkowałoby dopuszczalnością kwestionowania lub popierania przez tę jednostkę decyzji wydanej przez jej organ wykonawczy, tj. procesowego oddziaływania na byt prawny tej decyzji, której wydanie i byt prawny ma być determinowany wyłącznie przepisami obowiązującego prawa - zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., bez względu na sposób i zakres oddziaływania tej decyzji na interes prawny wszystkich stron zawartego w niej rozstrzygnięcia. Procesowa odrębność postępowania nadzorczego i brak występowania w nim organu jednostki samorządu terytorialnego w roli organu pierwszej instancji (lub szerzej - w roli organu uczestniczącego w wydawaniu decyzji w tym postępowaniu) nie zmienia więc zakresu uprawnień jednostki samorządu terytorialnego wynikających z przyznania jej przymiotu strony w tym postępowaniu wobec uprawnień wynikających z przyznania jej legitymacji do występowania, jako strona, w zwykłym postępowaniu instancyjnym, w którym organ tej jednostki wydaje decyzję w pierwszej instancji. Jednostka samorządu terytorialnego, nie mogąc bowiem oddziaływać na sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ wykonawczy tej jednostki oraz przez organ odwoławczy działający w zwykłym toku instancji, mogłaby po zakończeniu zwykłego postępowania administracyjnego, powołując się na swój interes prawny i wynikającą z tego legitymację bycia stroną w odrębnym postępowaniu nadzorczym, wnioskować o wszczęcie i przeprowadzenie takiego postępowania w celu skontrolowania zarówno ostatecznej decyzji swojego organu, jak również ostatecznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli sprawa zostałaby ostatecznie rozstrzygnięta przez organ odwoławczy. W ten sposób jednostka ta mogłaby wejść w polemikę prawną nie tylko z rozstrzygnięciem swojego organu, ale mogłaby również w ten sposób kwestionować rozstrzygnięcie organu odwoławczego zwłaszcza wtedy, gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego byłoby odmienne od rozstrzygnięcia organu tej jednostki samorządu terytorialnego. Przysługiwanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, co do zasady, obejmuje zarówno udział w nim w charakterze strony, jak i wnioskowanie o wszczęcie takiego postępowania, jeżeli przepisy szczególne nie zawężają kręgu wnioskodawców wszczęcia tego postępowania. Wszczęcie postępowania nadzorczego wobec decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, jak w niniejszej sprawie, nie zostało zaś przez ustawodawcę ograniczone do wybranych podmiotów, dlatego postępowanie to wszczynane jest na zasadach ogólnych określonych w art. 157 § 2 k.p.a., który stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przysługiwanie przymiotu strony oznacza więc nie tylko udział w postępowaniu, ale także uprawnienie do wnioskowania o jego wszczęcie. Nie ma bowiem żadnych względów prawnych, przy braku w tym zakresie stosownych przepisów prawa, aby podmiot legitymowany do bycia stroną postępowania administracyjnego, miał być pozbawiony uprawnienia do wnioskowania o jego wszczęcie. Uznanie w niniejszej sprawie przysługiwania Gminie [...] legitymacji strony mającej wynikać z bycia właścicielem działki gruntu wydzielonej decyzją wydaną przez Wójta tej Gminy (gdzie bycie właścicielem ma przesądzać o posiadaniu interesu prawnego) w postępowaniu nadzorczym dotyczącym oceny legalności tej decyzji oznaczałoby uznanie za dopuszczalne zarówno kwestionowanie przez Gminę decyzji wydanej przez jej organ, jak i popieranie jej przez Gminę, tj. procesowe oddziaływanie na byt prawny tej decyzji. Takie działanie byłoby jednak sprzeczne z przyjętym rozumieniem konstytucyjnej roli jednostki samorządu terytorialnego i jej organu wykonawczego realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, który w wykonywaniu tych zadań ma zachować autonomię wobec swojej jednostki samorządu terytorialnego i jej interesów prawnych. Nie powtarzając rozważań zawartych w powołanych wyżej orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego i uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących wskazanej wyżej roli jednostki samorządu terytorialnego kształtowanej przepisami art. 16, art. 163, art. 165, art. 166 ust. 1 i 2 oraz w art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, należy stwierdzić, że nie ma różnicy w skutkach prawnych pomiędzy brakiem samodzielnego uprawnienia gminy w kwestionowaniu lub popieraniu decyzji swojego organu wykonawczego w ramach postępowania odwoławczego od tej decyzji i następnie postępowania sądowoadministracyjnego a brakiem takiego samego uprawnienia gminy w procesowo odrębnym postępowaniu nadzorczym dotyczącym tej decyzji. W obu bowiem przypadkach byt prawny decyzji organu wykonawczego gminy w żaden sposób nie może zależeć od procesowych działań tej gminy także w sytuacji, gdy w działaniach tych gmina eksponowałaby przede wszystkim własny interes. Powyższe nie pozbawia gminy środków ochrony prawnej, szczególnie służących przeciwdziałaniu ewentualnemu naruszeniu jej interesu przez organy administracji w sposób nie wynikający z przepisów obowiązującego prawa. Po pierwsze, organy administracji publicznej mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w toku postępowania mają obowiązek stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiać sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Wydając rozstrzygnięcie organy administracji mają więc obowiązek w równym stopniu uwzględnić interesy wszystkich, których rozstrzygnięcie to dotyczy, ale wyznacznikiem kształtu tego rozstrzygnięcia ma być przede wszystkim przepis prawa niezależnie od stopnia ingerencji i kształtowania tym rozstrzygnięciem interesu wszystkich jego adresatów. Po drugie, na co zwraca się szczególną uwagę w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych, gmina zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organ ochrony praworządności, określonych w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 kpa, a także w art. 50 § 1 p.p.s.a. Z tego względu błędnie Sąd pierwszej instancji uznał przysługiwanie Gminie [...] interesu prawnego skutkującego przysługiwaniem legitymacji strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu nadzorczym prowadzonym wobec decyzji Wójta Gminy [...] z 4 stycznia 1995 r. Jeżeli nawet z decyzją tą są związane skutki prawnorzeczowe powstające z mocy samego prawa wobec Gminy [...], to z przedstawionych powyżej względów skutki te nie są wystarczające do przyznania Gminie [...] przymiotu strony także w postępowaniu nadzorczym prowadzonym wobec decyzji Wójta tej Gminy z 4 stycznia 1995 r. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie uznając, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, jakkolwiek ocenione w niniejszej sprawie jako błędne, było konsekwencją argumentacji wyrażonej w niektórych uprzednich orzeczeniach sądów administracyjnych mających jednak znaczenie tylko w tych sprawach, w których zostały wydane.