II SAB/Wa 24/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2020 r. sprawy ze skargi G. R. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy S. do rozpoznania wniosku G. R. z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz G. R. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. R. wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udzielenie informacji publicznej w zakresie "przesłania kserokopii dokumentów finansowych (faktur), kserokopie potwierdzeń przelewu oraz rozliczenie ze względu na rodzaj kosztów dotyczących rozliczenia dotacji celowej za rok 2018, udzielonej na wykonanie zadania publicznego w zakresie wspierania rozwoju sportu w 2018 roku na terenie Gminy [...], zgodnie z przypisem "załączniki" do Sprawozdania końcowego z wykonania udzielonej dotacji celowej złożonej przez [...] z dnia [...].01.2019 roku za okres od [...].01. 2018r. do [...]. 12. 2018r." Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. stwierdził, że kserokopie dowodów księgowych załączonych do sprawozdania końcowego z wykonania udzielonej dotacji celowej złożonej przez Gminny Klub Sportowy "[...]"[...] za okres od [...] stycznia 2018r. do dnia [...] mgrudnia 2018r. są jedynie nośnikiem informacji, które pozwalają stwierdzić, jaka kwota, na rzecz jakiego podmiotu została wydatkowana przez dotowanego. Kserokopie dowodów księgowych, przedłożone przez Klub Sportowy pozwalają jedynie podmiotowi rozliczającemu dotację zweryfikować prawidłowość wydatkowania dotacji, jednak nie stanowią dokumentu urzędowego, gdyż organ publiczny nie jest ich adresatem. Pismem z dnia 18 grudnia 2019 r. G. R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, iż faktury, o których udostępnienie zwracał się nie stanowią informacji publicznej. Skarżący w uzasadnieniu podniósł m.in., że argumentacja organu zawarta w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wskazał, że zgadza się z organem jedynie co do tego, że faktury nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu ustawy, co jednak w żadnym razie nie oznacza, że można z tej przyczyny uznać, iż nie stanowią one informacji publicznej. Skarżący podniósł, że kwestia uznania faktury za informację publiczną była już niejednokrotnie przedmiotem rozstrzygnięcia sądów administracyjnych. Wskazał, że za ugruntowany w judykaturze należy uznać pogląd, iż faktura jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2157/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 62/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 13/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt IV SAB/GI 63/12). Skoro bowiem prawo do informacji publicznej obejmuje dostęp do spraw publicznych, a w tym do informacji na temat dysponowania majątkiem publicznym, oczywistym jest iż wniosek o udostępnienie faktur i rachunków, na podstawie których organ władzy publicznej rozlicza dotowany ze środków publicznych podmiot, stanowi realizację ustawowych i konstytucyjnych uprawnień obywatela. Organ przyznający dotację na rzecz innego podmiotu, w tym wypadku stowarzyszenia zajmującego się działalnością sportową, dysponuje mieniem publicznym, na skutek jego dochodzi do uszczuplenia jego aktywów. Skarżący podniósł, że organ wydatkował będące w jego dyspozycji środki publiczne na rzecz dotacji dla stowarzyszenia, dlatego uzasadnione jest żądanie udostępnienia faktur i rachunków, dokumentujących na co otrzymane środki zostały przeznaczone. Wskazał jednocześnie, że trzykrotnie zwracał się do organu o udostępnienie informacji na temat wydatkowania przez stowarzyszenie środków z dotacji. Podał, że otrzymał jedynie sprawozdanie końcowe z wykonania udzielonej dotacji celowej za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r., jednak nie zostało mu ono udostępnione w całości, ponieważ nie zawierało faktur i rachunków stanowiących załącznik do tego sprawozdania. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu przedstawił informacje dotyczące wniosków o informację publiczną składanych przez skarżącego przed złożeniem wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. oraz odpowiedzi wystosowanych przez organ do wnioskodawcy. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że nie doszło do bezczynności w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kserokopii faktur i rachunków dołączonych do sprawozdania końcowego z wykonania udzielonej dotacji celowej złożonego przez Gminny Klub Sportowy "[...]"[...] za okres od [...] stycznia 2018r. do [...] grudnia 2018r., a wniesiona skarga w całości powinna być oddalona. Wójt wskazał, że sprawozdanie, jako dokument skierowany do organu administracji publicznej, zawierający informacje z wydatkowania środków publicznych, został wnioskodawcy udostępniony w ustawowym terminie. Podał, że w zakresie dołączonych do sprawozdania faktur, rachunków lub innych dokumentów księgowych organ udzielił wnioskodawcy informacji, że nie posiada oryginałów dokumentów księgowych, wymienionych w sprawozdaniu. Wskazał, że w kolejnych pismach wyjaśnił również, iż Urząd nie jest odbiorcą faktur objętych w przekazanym sprawozdaniu z otrzymanej dotacji. Poświadczenie zgodności z oryginałem dokumentów może nastąpić tylko w przypadku, jeżeli poświadcza dokument podmiot, który go wystawił. Podał, że poinformował wnioskodawcę, że oryginalna dokumentacja księgowa Stowarzyszenia jest w posiadaniu biura rachunkowego obsługującego dotowanego. Organ wskazał, że jak wyjaśniał wnioskodawcy, jest w posiadaniu jedynie kserokopii dokumentów księgowych, o których udostępnienie wnosi G. R. Kserokopie dowodów księgowych, przedłożone przez Klub Sportowy pozwalają jedynie podmiotowi rozliczającemu dotację zweryfikować prawidłowość wydatkowania dotacji, jednak nie stanowią dokumentu urzędowego, gdyż organ publiczny nie jest ich adresatem. Przy składaniu sprawozdania Klub Sportowy przedkłada organowi oryginały dokumentów księgowych do wglądu. Przedkładanie organowi oryginałów dokumentów w sytuacjach, kiedy jest to wymagane nie zmienia faktu, że dokumenty te stanowią dokumenty prywatne Klubu Sportowego. To Klub Sportowy jest adresatem faktur, to wydatki Klubu są w nich zawarte. Organ wskazał, że wydatki zawarte w żądanych dowodach księgowych znajdują odzwierciedlenie w treści udostępnionego sprawozdania z wykonanej dotacji i służą do ich weryfikacji. Podniósł, że w ustawowym terminie udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek (trzykrotnie), wyjaśniając przyczyny uznania, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej u.d.i.p. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej także u.d.i.p. stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi także m.in. informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, trybie działania, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W sprawie niniejszej żądanie udostępnienia informacji, o których mowa we wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wniosek dotyczy bowiem udostępnienia dokumentów wskazujących wydatki, na które przeznaczona została dotacja celowa za rok 2018 r., a zatem żądanie obejmuje informacje ściśle związane z wydatkowaniem środków publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że informację publiczną stanowi informacja o wydatkowaniu środków publicznych i w istocie tego dotyczy żądanie zawarte we wniosku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że takie dokumenty jak faktury, rachunki i inne dokumenty, które stanowiły podstawę do wydatkowania ze środków publicznych, w tym z majątku jednostek samorządu terytorialnego, stanowią informację o sprawie publicznej (v. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2157/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Choć żądane dokumenty nie zostały wytworzone przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, to stanowiły podstawę rozliczenia wydatkowania środków publicznych. Dokumenty załączone do sprawozdania końcowego z wykonania udzielonej dotacji celowej, mimo że nie są dokumentami urzędowymi, stanowią zatem informację o sprawie publicznej. Informację publiczną stanowią bowiem nie tylko dokumenty wytworzone bezpośrednio przez organ ale także te, których organ używa do realizowania powierzonych zadań. Kwestia dysponowania bądź niedysponowania przez organ w danym momencie oryginałami żądanych dokumentów nie ma znaczenia w sprawie. Z odpowiedzi na skargę wynika, że organ jest w posiadaniu kserokopii dokumentów, o których udostępnienie wnosi wnioskodawca. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Rozpatrując skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia niniejszej skargi, jak również pozostaje w bezczynności na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. Organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku do organu, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji (do Sądu nie wpłynęła żadna informacja w tym zakresie). Wobec tego, że wniosek nie został rozpatrzony w formie przewidzianej przez u.d.i.p. w ustawowym terminie, jak też nie został rozpatrzony przez organ do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W przypadku, gdy organ w ramach rozpatrywania wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. w przewidzianej przez u.d.i.p. formie zmierzać będzie do dokonania czynności materialno-technicznej, tj. do udostępnienia żądanych dokumentów, a zdaniem organu nie wszystkie informacje zawarte w treści tych dokumentów powinny zostać udostępnione, organ ma możliwość dokonania anonimizacji danych (informacji), które w jego ocenie nie mogą być udostępnione. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. nie miała w tej sprawie miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie pominął milczeniem wniosku skarżącego. Skierował do wnioskodawcy pismo z dnia [...] listopada 2019 r. wyjaśniając zajęte przez siebie stanowisko i choć odpowiedź co do tego, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej nie była prawidłowa na gruncie u.d.i.p., Sąd nie stwierdził, aby można było mówić o celowym działaniu zmierzającym do pozbawienia prawa do informacji. Organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że dokumenty załączone do sprawozdania z wykonanej dotacji celowej udzielonej na wykonanie zadania publicznego nie stanowią informacji o sprawie publicznej. Powyższe nie daje podstaw, w stanie faktycznym tej sprawy, do przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa. W sprawie tej Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Użycie przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej, biorąc pod uwagę argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę (błędne przekonanie, że żądanie nie stanowi informacji publicznej), brak jest podstaw do przyjęcia, że organ nie podejmie po wydaniu wyroku wymaganych prawem właściwych czynności w przedmiocie wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł.