II SAB/Kr 11/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dopuścił się bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej i zobowiązuje organ do udzielenia informacji skarżącej w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. K. S. (dalej jako: "skarżąca") w piśmie z 27 lutego 2019 r. (data wpływu do organu 28 lutego 2019 r.) zwróciła się Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Z. (dalej także jako: "PINB") o sprawdzenie legalności hali handlowej powstałej na dz. ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w Z.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. udzielił skarżącej odpowiedzi na powyższe wystąpienie w piśmie z 22 marca 2019 r., znak: [...], informując, że obecnie przed organem nadzoru budowlanego toczy się postępowanie administracyjne w sprawie budowy tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem pełniącego funkcję pawilonu sprzedaży ulicznej położonego przy ul. [...] (działka [...] obręb [...]) w Z.. Ponadto poinformował, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie jak wyżej skarżąca nie posiada przymiotu strony tego postępowania w zrozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym skarżąca nie może być informowana o czynnościach podejmowanych przez organ administracji w toku tego postępowania. Następnie K. S. w piśmie z 16 kwietnia 2018 r. znak: [...], powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do PINB z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczących ww. obiektu budowlanego, a to: wyjaśnienie z jakiego powodu postępowania w tej sprawie trwa 2 lata, jakie zostały podjęte działania przez organ w związku z tą inwestycją i dlaczego brak jest reakcji organu na ewidentne łamania prawa. Nadto skarżąca wniosła o wskazanie kto i na jaki okres wydał zgodę na użytkowanie tego obiektu. PINB w odpowiedzi na powyższe (pismo z 26 kwietnia 2019 r. znak: [...]) wezwał skarżącą do sprecyzowania żądania o jednoznaczne wskazanie jego przedmiotu, tj. wskazania jakich konkretnie informacji żąda wnioskodawczyni w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyznaczając jej siedmiodniowy termin do dokonania tej czynności. W odpowiedzi na powyższe skarżąca w piśmie z 14 maja 2019 r. podała, że wnosi o: podanie wykazu czynności jakie zostały podjęte przez PINB od momentu zgłoszenia przez nią nielegalnej budowy tj. od marca 2017 r., nadto na jakim etapie znajduje się postępowanie w tej sprawie, na kiedy wyznaczono termin rozbiórki i jakie czynności podejmie PINB w sytuacji niewywiązania się inwestora z ustalonych terminów. PINB w piśmie z 30 maja 2019 r. zajął stanowisko w sprawie wniosku skarżącej z 16 kwietnia 2019 r., uzupełnionego w piśmie z 14 maja 2019 r, wskazując że nie znajduje do niego zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, bowiem wniosek strony nie zawiera konkretnego wskazania jakich informacji domaga się wnioskodawczyni. Wobec powyższego żądanie informacji o przebiegu postępowania administracyjnego czy też podjętych przez organ administracji czynnościach nie wyczerpuje przesłanek zastosowania tej ustawy. Ponadto część informacji, o udzielenie których wnosi skarżąca, dotyczy zdarzeń przyszłych, a te również nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. K. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła o stwierdzenie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w załatwieniu jej wniosku z 16 kwietnia 2019 r. Przedstawiła przebieg postępowania w sprawie, wskazując że nie jest w stanie bardziej konkretnie określić swojego żądania. Wskazała przy tym na zagrożenie związane z nielegalną budową dla życia i zdrowia ludzi. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ wyjaśnił, że można domagać się udostępnienia informacji publicznej tylko i wyłącznie od podmiotu, który jest w posiadaniu takiej informacji, czyli tego, który jest jej fizycznym i aktualnym dysponentem. A zatem podmiot, który nie posiada informacji publicznej nie może pozostawać w bezczynności, gdyż nie może udzielić informacji, której nie posiada. Podniesiono także, że PINB nie pominął wniosku skarżącej i podjął działanie zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym udzielił skarżącej wyczerpującej informacji, co do przedmiotu jej wniosku za pismem z 30 maja 2019 r. znak: [...] Nie pozostaje zatem bezczynny w przedmiotowej sprawie. Nadto zakres informacji, o udzielenie, których wnosi skarżąca nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, co również decyduje o bezzasadności złożonej skargi. W ocenie organu nie miał podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Ponadto wskazano, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać przejrzystość działania władzy publicznej, a także umożliwiać społeczną jej kontrolę oraz rozwijać demokrację, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Jeżeli natomiast rzeczywistą intencją wystąpienia z wnioskiem informacyjnym z czym w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia, są inne względy to nie zasługują one na aprobatę albowiem w takim przypadku stanowią one przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakwie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz.2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności w udzieleniu informacji publicznej. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępnie do informacji publicznej - t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, dalej jako; "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przepis art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej jako u.d.i.p) przewiduje, iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m. in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. mieści się w tak określonym zakresie podmiotowym ustawy. Analizując zatem aspekt przedmiotowy ustawy, stwierdzić należy, że tylko w części żądana przez skarżącą wnioskiem z 16 kwietnia 2019 r. informacja stanowi informację publiczną i co do niej organ pozostaje w bezczynności. W przypadku, gdy strona kwestionuje, że udzielona odpowiedź jest zgodna z wnioskiem – sąd administracyjny jest zobowiązany do szczegółowego zbadania, na ile udzielona odpowiedź jest zgodna z treścią złożonego przez wnioskodawcę wniosku. W sprawie zatem kluczowe znaczenie ma treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten wyznacza zakres żądanej informacji, zaś sposób reakcji podmiotu, do którego wniosek ten został skierowany, stanowi o ewentualnej bezczynności w jej udostępnieniu (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2020, sygn. akt I OSK 2216/18, CBOSA). Skarżąca w piśmie z 14 maja 2019 r. wniosła m. in. o udzielnie informacji w trybie u.d.i.p. co do tego, czy w prowadzonej sprawie administracyjnej w przedmiocie nielegalnej budowy hali handlowej powstałej na dz. ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w Z. zapadły jakieś orzeczenia organów (decyzje, postanowienia) i o jakiej treści. Do tego bowiem w świetle ustawy należy sprowadzić żądanie skarżącej podania podjętych przez organy czynności. W tej części żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną w znaczeniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. Na nie bezspornie organ nie udzielił skarżącej odpowiedzi, nie udzielając żądanej informacji, co powoduje, że pozostaje w bezczynności. Zakres prawa do informacji publicznej został określony w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej. Zgodnie z przywołanym przepisem, "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu." Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Tak więc w zakresie podania informacji co do zapadłych w toku toczącego się postępowania administracyjnego ws. samowoli budowlanej na dz. ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w Z. orzeczeń, PINB pozostaje w bezczynności. W pozostałym zaś zakresie wniosku z 16 kwietnia 2019 r., sprecyzowanego pismem z 14 maja 2019 r., a to żądania przez skarżącą wskazania wszystkich podjętych czynności w sprawie oraz przyszłych zamierzeń organu w razie niewykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków w ustalonych terminach, organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż informacje te nie mieszą się w zakresie przedmiotowym ustawy - nie stanowią informacji publicznej. Odpowiednim w tym zakresie, jak i wystraczającym dla załatwienia wniosku strony co do tych informacji, działaniem organu było powiadomienie skarżącej o tym fakcie w formie pisma. Żądanie informacji o wszystkich czynnościach organów w sprawie (poza decyzjami i postanowieniami w niej wydanymi) jest w istocie żądaniem informacji o zawartości akt administracyjnych. Natomiast akta administracyjne nie podlegają udostępnieniu w całości osobom nie będącym stronami. Udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlegają wyłącznie dokumenty urzędowe, jeśli strona je wskaże. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 ustawy. O ile zatem dostęp stron postępowania do akt sprawy uregulowany jest odrębnie (np. przepisami Kodeksu postępowania karnego), to tym samym w zakresie żądania strony o udostępnienia informacji o materiale zawartym w aktach wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy (wyrok WSA w Olsztynie z 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 592/17, CBOSA). Dokumenty z akt sprawy są udostępniane w drodze uregulowań szczególnych, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), którymi są przepisy procedury karnej, cywilnej lub administracyjnej (por. wyrok WSA Gliwice z 8maja 2018 r., sygn. IV SAB/Gl 324/17, CBOSA). Nadto w badanej sprawie nie występuje ustawowe ograniczenie prawa do informacji publicznej przewidziane w art. 5 u.d.i.p., a to ze względu na ochronę informacji niejawnych, innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2), czy wreszcie gdy postępowanie toczy się z udziałem podmiotu władzy publicznej (po drugiej stronie niż organ, ust. 3.ustawy). Podobnie w badanej sprawie nie jest informacją publiczną informacja o zamiarach organu, gdyż nie jest to in formacja o faktach. Bezczynność organu, wyłącznie we wskazanym powyżej zakresie, istniała zatem w dniu wniesienia skargi i nie ustała na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie. Z tego względu Sąd w pkt I wyroku zobowiązał organ do udzielenia skarżącej informacji w terminie 14 dni w zakresie jej wniosku z 16 kwietnia 2019 r., ograniczonym do wskazania zapadłych w sprawie orzeczeń. W pkt II wyroku Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, kierując się następującymi względami. Organ nie lekceważył wniosku strony, prowadził z nią korespondencję, dążył do wyjaśnienia zakresu jej wniosku. Niezałatwienie wniosku skarżącej spowodowane było w istocie niewłaściwą interpretacją zawartego w nim żądania. Mając na uwadze powyższe Są orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a w pkt II na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.