II OSK 1963/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 809/19 w sprawie ze skargi Y. N. i O. N. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 809/19, po rozpoznaniu skargi Y. N. i O. N., uchylił postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. [...] Sp. akcyjna z siedzibą w C. (dalej: "skarżąca kasacyjnie"), reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia: I. na podstawie art. 174 § pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które - w każdym z poniższych przypadków z osobna - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz w zw. z art. 59 § 2 K.p.a., art. 134 K.p.a. i w zw. z art. 124 § 1 i 2 K.p.a., art. 129 § 2 K.p.a., przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz jego błędną ocenę, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że poddane kontroli postanowienie Wojewody Dolnośląskiego wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ - zdaniem Sądu I instancji - organ winien był w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a następnie w zależności od oceny okoliczności i przyczyn wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia - bądź wydać postanowienie, w którym stwierdzi, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, bądź też przywrócić termin do złożenia odwołania i rozpoznać sprawę merytorycznie, podczas gdy Wojewoda ograniczył podjęte rozstrzygnięcie tylko do oceny terminowości odwołania, a w konsekwencji zdaniem Sądu wniosek skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie został rozpatrzony - podczas gdy organ w podjętym postanowieniu rozpatrzył podanie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a nawet w przypadku uznania, że wspominany wniosek nie został rozpatrzony to wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zostało uzależnione od wyniku sprawy jego przywrócenia, albowiem rozpatrzenie sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest na osi czasu etapem następującym po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi, w konsekwencji Sąd I instancji wadliwie uznał uchylając postanowienie, że skoro organ nie rozpatrzył wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania to przedwczesnym było orzekanie co do terminowości złożenia odwołania wniesionego przez skarżących 20 maja 2020 r.; 2) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2, art. 59 § 2, art. 134 K.p.a., polegające na: - uchyleniu postanowienia Wojewody Dolnośląskiego mimo braku naruszenia przez ten organ przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 w zw. z art. 58 § 1 i 2, art. 59 § 2 K.p.a.; - błędnym przyjęciu, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem postanowienia w przedmiotowej sprawie pomimo, że organ prawidłowo zastosował wskazane administracyjnej, dokonując prawidłowej ich wykładni, jako że żaden przepis nie uzależnia wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od uprzedniego załatwienia wniosku o przywrócenie terminu; 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na: - braku wykazania przez Sąd I instancji, że naruszenie przez organ art. 134 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - braku stanowiska Sądu I instancji odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego orzeczenia; - niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. podstawy prawnej rozstrzygnięcia i motywów uznania, że organ nieuprawnienie orzekł w zakresie terminowości odwołania podczas, gdy bezspornie skarżący uchybili zakreślonemu odwoławczemu, co potwierdza złożenie przez o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania; II. na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 134 w zw. z art. 58 § 1 i 2, art. 59 § 2 K.p.a., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zasadność stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uzależniona jest od rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy prawidłowa wykładania tych przepisów winna prowadzić do wniosku, iż każdorazowo w sytuacji ustalenia, że środek odwoławczy został wniesiony po terminie organ odwoławczy w drodze postanowienia potwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zaś wniosek o przywrócenie terminu jest konsekwencją uchybienia terminu, albowiem jeśli nie doszłoby to uchybienia terminowi to wniosek o przywrócenie terminu byłby przedwczesny; 2) art. 58 § i 1 i § 2, art. 59 § 2 w zw. z art. 134 oraz w zw. z art. 124 § 1 i 2 K.p.a., przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że treść przywołanych regulacji prawnych nakazuje organowi uprzednie rozstrzygnięcie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania (przed wydaniem orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia dowołania), podczas gdy taka reguła nie wynika ze wskazanych przepisów, a nadto Wojewoda ocenił w przedmiotowej sprawie przesłanki których spełnienie jest konieczne przy orzekaniu w przedmiocie przywrócenia terminu, a nawet gdyby przyjąć, że nie rozstrzygnął w przedmiocie tego wniosku, to może to uczynić w późniejszym terminie, co wyklucza konstatację o wydaniu postanowienia z naruszeniem art. 58 i art. 59 K.p.a. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy tj. oddalenie w całości skargi Y. N. i O. N.. W przypadku natomiast nieuwzględnienia przez Sądu ww. wniosku uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Jednocześnie zwróciła się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Zawarte w przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do podważenia stanowiska Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie przedwcześnie organ orzekł o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania - jego wydanie winno zostać bowiem poprzedzone rozpatrzeniem złożonego w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Jak wynika z akt sprawy pismem z 20 maja 2019 r. Y. i O. N. złożyli wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta W. z [...] lutego 2019 r. o pozwoleniu na budowę skarżącej kasacyjnie 8 budynków wielorodzinnych. Jednocześnie złożyli odwołanie od decyzji organu I instancji. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie wniesione przez stronę z uchybieniem powyższego terminu oznacza, że czynność jego wniesienia jest bezskuteczna, zaś organ odwoławczy obowiązany jest w myśl art. 134 K.p.a. – stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stosownie do art. 58 § 1 i 2 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek przywrócić termin, jeżeli uchybienie terminowi nastąpi bez winy zainteresowanego, brak winy zostanie uprawdopodobniony, zainteresowany złoży wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz dopełni czynności, dla której określony był termin równocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Wymienione przesłanki muszą być spełnione łącznie. Brak jednej z nich powoduje, że organ nie może uwzględnić złożonego wniosku o przywrócenie terminu. Przepis art. 59 § 2 K.p.a. stanowi, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego w każdym przypadku, gdy takie uchybienie miało miejsce. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia przewidzianego w art. 134 K.p.a. Jednakże w razie uchybienia przez stronę terminu do wniesienia odwołania i równoczesnego wystąpienia z wnioskiem o jego przywrócenie, kwestii tego, czy uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony (art. 58 § 1 K.p.a.) należy przypisać znaczenie pierwszoplanowe, czego skutkiem jest obowiązek rozpatrzenia w pierwszym rzędzie ww. wniosku złożonego przez stronę. Sposób rozstrzygnięcia o żądaniu strony, o którym mowa w art. 58 § 2 w zw. art. 59 § 2 K.p.a., wywiera bezpośredni wpływ na ocenę terminowości złożonego odwołania, którego formalnym wyrazem jest skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji przewidzianej w art. 134 K.p.a., albowiem w sytuacji uwzględnienia prośby strony o przywrócenie terminu brak jest możliwości wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, natomiast w przypadku odmownego rozpatrzenia wniosku postanowienie określone w art. 134 K.p.a. musi być traktowane jako procesowa konsekwencja poprzedzającego go aktu. Ustalenia, którymi powinien kierować się organ odwoławczy w takiej sytuacji, sprowadzają się do potwierdzenia, po pierwsze, że decyzja organu I instancji została stronie prawidłowo doręczona, po drugie, że złożyła ona odwołanie od decyzji, po trzecie, że tenże środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a., i po czwarte, że organ odwoławczy postanowieniem ostatecznie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze za zasadne uznać należy uchylenie przez Sąd I instancji postanowienia Wojewody Dolnośląskiego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Jak bowiem wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy, wraz z odwołaniem, które zostało wniesione niewątpliwie po terminie, został złożony także wniosek o przywrócenie terminu. Wojewoda przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia, nie wydał postanowienia rozstrzygającego kwestię przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (treść art. 59 § 2 K.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że tym zakresie winno zostać wydane postanowienie). W zaskarżonym zaś do Sądu postanowieniu organ ograniczył podjęte rozstrzygnięcie jedynie do oceny terminowości odwołania. Wprawdzie w jego uzasadnieniu organ dokonał analizy wniosku o przywrócenie terminu, jednakże okoliczność ta nie może świadczyć, iż wniosek ten został rozpatrzony. Trafnie w tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił, że uzasadnienie orzeczenia nie załatwia sprawy administracyjnej a w przypadku postanowienia nie rozstrzyga danego zagadnienia. Tym samym nie można przyjąć, aby poprzez wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia doszło do rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego przez skarżących wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Brak zatem wydania postanowienia w zakresie wniosku o przywrócenie terminu stanowi, jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 58 i art. 59 K.p.a. W konsekwencji zarzuty odnoszące się do podważenia stanowiska Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie przedwcześnie organ orzekł o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uznać należy za bezzasadne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób także zarzucić Sądowi I instancji sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia jednego z ustawowych ww. warunków. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, oraz wskazano podstawę prawną uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił także motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania danego przepisu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.