II SA/Wr 809/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2020 r. sprawy ze skargi Y. N. i O. N. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda D. działając na podstawie art. 134 k.p.a. – "w związku z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz z odwołaniem" Y. i O. N. od decyzji Prezydenta W. nr [...], z dnia [...] udzielającej pozwolenia na budowę dla A SA z siedzibą w C., na 8 budynków wielorodzinnych we W. przy ul. [...], na działce nr [...], [...], obręb O. - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pismem z dnia 20 maja 2019 r. (nadanym w tym samym dniu) Y. i O. N., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od opisanej wyżej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] jednocześnie składając odwołanie. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że strony zostały faktycznie pozbawione czynnego udziału w postępowaniu, gdyż jako obywatele U. językiem polskim posługują się w ograniczonym zakresie i dlatego nie zrozumiały informacji zawartych w doręczonym im zawiadomieniu Prezydenta z dnia 24 stycznia 2019r. o zakończeniu postępowania. Poinformował również, że o decyzji z dnia [...] strony dowiedziały się w dniu 8 kwietnia 2019 r. Pełnomocnik zastrzegł , możliwość uzupełnienia odwołania. W piśmie z dnia 13 czerwca 2019 r. Spółka A zarzuciła całkowitą bezpodstawność wniosku o przywrócenie terminu z powodu: nieuprawdopodobnienia winy strony przy przekroczeniu terminu, naruszenia terminu zawartego w art. 58 § 3 k.p.a., nieudowodnienie ograniczonej znajomości języka polskiego, nieprawdziwości twierdzenia pełnomocnika o braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy i braku zarzutów w odwołaniu. Organ II instancji wyjaśnił dalej, że przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołania obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Przedstawione zostały przepisy k.p.a. określające termin w jakim odwołanie powinno być złożone oraz przepisy regulujące obliczanie terminów i doręczenie pism w postępowaniu administracyjnym (art. 57 § 1 k.p.a. oraz art. 39-44 k.p.a.). Analizując akta sprawy Wojewoda stwierdził, że egzemplarz decyzji organu pierwszej instancji przeznaczony dla skarżących skierowany został na adres ul. [...] we W., który zaczerpnięto z wykazu właścicieli i władających nieruchomości utrwalonego w aktach sprawy (według stanu na dzień 7 listopada 2018 r.). W dniu 13 lutego 2019 r. doszło do pierwszego awizowania przesyłki. Powtórne awizo miało miejsce w dniu 21 lutego 2019 r. Tym samym zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie decyzji nastąpiło na zasadzie fikcji doręczenia z upływem dnia 7 marca 2019 r. Tym samym czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął, zdaniem organu, w dniu 7 marca 2019 r. Natomiast odwołanie złożone zostało w dniu 20 maja 2019 r. (data nadania w placówce pocztowej) a więc z uchybieniem ustawowego terminu. Odnośnie prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Wojewoda wskazał, że pełnomocnik skarżących odwołał się do ograniczonej znajomości języka polskiego stron jako na powód niezrozumienia treści zawiadomienia Prezydenta W. o zakończeniu postępowania dowodowego. Odnosząc się do tego argumentu organ zauważył, że zgodnie z art. 27 Konstytucji RP językiem urzędowym jest język polski. Organ zaznaczył także, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 58 k.p.a.). Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący powzięli wiadomość o wydaniu skarżonej decyzji w dniu 8 kwietnia 2019 r. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pełnomocnik wniósł dopiero w dniu 20 maja 2019 r. czyli 42 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Z tych względów organ uznał, że należało orzec zgodnie z art. 134 k.p.a. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli Y. i O. N. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj: art. 58 § 1 i § 3 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, że skarżący uchybili terminowi do wniesienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania albowiem skarżący powzięli widomość o wydaniu zaskarżonej decyzji w dniu 8 kwietnia 2019 r. a prośba o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania została wystosowana dopiero w dniu 20 maja 2019 r. Tymczasem prawidłowa, oparta o zasady logicznego myślenia wykładnia stanowiska zawartego zarówno w piśmie z dnia 20 maja 2019 r. jak i z dnia 9 kwietnia 2019 r. wskazuje, że wiedzę o wydaniu decyzji strony uzyskały dopiero z pisma Departamentu Strategii i Rozwoju Miasta Urzędu Miejskiego W. z dnia 8 maja 2019 r. którego odpis doręczono pełnomocnikowi w dniu 13 maja 2019 r. Termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu odwoławczego został zatem dochowany. Zdaniem pełnomocnika przywołane przepisy zostały naruszone także w wyniku przyjęcia, że skarżący nie uprawdopodobnili, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez ich winy, podczas, gdy wskazali oni na faktyczny brak wiedzy o wydanej decyzji, uzasadniając ten stan. W skardze postawiono także zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. przez zastosowanie tego przepisu i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy okoliczności niniejszej sprawy nie dawały podstaw do wydania postanowienia o wskazanej treści. Zarzucając powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że konkluzje zawarte w uzasadnieniu postanowienia, co do daty w jakiej skarżący pozyskali wiedzę o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, świadczą o braku rzetelnej analizy materiałów zawartych w aktach. Organ nie wyjaśnił w motywach postanowienia dlaczego w tym względzie przyjął akurat datę 8 kwietnia 2019 r. Skarżący domyślają się tylko, że wynika to z nadinterpretacji pisma pełnomocnika z dnia 9 kwietnia 2019 r. stanowiącego zgłoszenie udziału w postępowaniu. W piśmie tym wskazano jednak, że do dnia sporządzenia pełnomocnictwa, skarżący nie otrzymali decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego zwracają się z prośbą o zakreślenie dalszych 10 dni na zapoznanie się z aktami sprawy a w przypadku wydania już decyzji o dręczenie jej na adres pełnomocnika. Redakcja ww. pisma jasno wskazuje, że strony nie miały wiedzy, czy faktycznie decyzja została wydana. Dopiero w odpowiedzi na zgłoszenie pełnomocnika, pismem z dnia 8 maja 2019 r. doręczonym pełnomocnikowi w dniu 13 maja 2019 r. Departament Strategii i Rozwoju Miasta UM W. poinformował, że przedmiotowa decyzja z dnia [...] o pozwoleniu na budowę została wysłana do skarżących, jednak nie została odebrana i zwrócona do organu. Zdaniem pełnomocnika, dopiero przywołane wyżej pismo z dnia 8 maja 2019 r. przyniosło skarżącym faktyczną wiedze o wydaniu decyzji i dopiero tego dnia ustała przyczyna uchybienia terminu. W konsekwencji wniosek zawierający prośbę o przywrócenie terminu nie uchybił terminowi z art. 58 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Organ zauważył, że w treści pisma z dnia 20 maja 2019 r. zatytułowanego jako "odwołanie" brak jest stosownego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Z tych względów Wojewoda nie miał podstaw do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i uczynił przedmiotem rozpatrzenia wyłącznie odwołanie. Stwierdzając, że zostało ono wniesione po upływie ustawowego terminu wydał postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 1066) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej lub postanowienia, względnie stwierdzenie nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U z 2019 r. poz. 2723) zwanej dalej: "p.p.s.a." Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Nadto, zgodnie z art. 135 ww. ustawy, sąd uprawniony jest do wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonego aktu ale także innych aktów podjętych w granicach sprawy, jeżeli uzna, że jest to konieczne dla doprowadzania sprawy do stanu zgodnego z prawem. Poddawszy kontroli zaskarżone postanowienie zgodnie z opisanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydane ono zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocenie Sądu poddana została legalność postanowienia Wojewody D. stwierdzającego, że odwołanie Y. i O. N. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] udzielające pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 1 k.p.a. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a. zgodnie z którym, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy zobowiązany jest zatem zbadać w postępowaniu wstępnym (tj. poprzedzającym merytoryczne rozpoznanie sprawy), w pierwszej kolejności dopuszczalność odwołania a następnie zachowania terminu do jego wniesienia. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania albo stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie ma charakteru merytorycznego lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. W niniejszej sprawie Wojewoda D. zaskarżonym postanowieniem stwierdził, że skarżący uchybili terminowi do wniesienia odwołania od opisanej na wstępie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Organ uznał, że skarżący brali udział w postępowaniu i skierowano do nich decyzję kończącą postępowanie. Początek biegu terminu do wniesienia odwołania należy zaś liczyć po upływie 14 dni od doręczenie decyzji stronom. Wojewoda uznał za skuteczne doręczenie decyzji stronom na zasadzie określonej w art. 44 k.p.a. (fikcja prawna dręczenia) stwierdzając, że skutek doręczenia decyzji miał miejsce z upływem 7 marca 2019 r. Jedocześnie organ przyjął, że termin do wniesienia odwołania także upłynął w dniu 7 marca 2019 r. natomiast odwołanie wniesione zostało w dniu 20 maja 2019 r., czyli z uchybieniem czternastodniowego terminu. Już samo proste zestawienie powyższych dat wskazuje, że organ wadliwie określił datę w jakiej upłynął termin do wniesienia odwołania wskazując datę tożsamą z datą w jakiej w ocenie organu doszło do doręczenia decyzji. Podane takich samych dat mogło być oczywiście uznane za pomyłkę, gdyby nie to, że pierwsze awizo miało miejsce w dniu 13 lutego 2019 r. Tym samym zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. nie można przyjąć, że skutek doręczenia decyzji wystąpił z dniem 7 marca 2019 r. Skutek ten - na zasadzie fikcji prawnej - wystąpił bowiem z upływem 14 dnia od pierwszego awiza, czyli z upływem dnia 27 lutego 2019 r. W konsekwencji organ wadliwie ustalił również datę upływu terminu do wniesienia odwołania. Nie jest nią bowiem dzień 7 marca 2019 r. lecz 13 marca 2019r. Powyższe uchybienia nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że odwołanie złożone zostało dużo później, bo dopiero w dniu 20 maja 2019r. Istotne natomiast jest, że jak wynika z akt sprawy, skarżący złożyli nie tyko odwołanie ale również prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Pismo to skierowane zostało do organu pierwszej instancji i znajduje się w aktach administracyjnych tego organu. Jego treść nie budzi jednak wątpliwości co do tego, że stanowi on wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tak też odczytany on został przez Wojewodę o czym świadczy treść zaskarżonego postanowienia z której wynika, że zostało ono podjęte w związku wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nadto w uzasadnieniu postanowienia organ odniósł się merytorycznie do tego wniosku. W tym kontekście, co najmniej za niezrozumiałe należy uznać argumenty odpowiedzi na skargę, w których organ twierdzi, że nie miał podstaw do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania dlatego przedmiotem swojego rozstrzygnięcia uczynił wyłącznie odwołanie. Wbrew twierdzeniom organu, w niniejszej sprawie jak najbardziej istniały podstawy do rozpatrzenia wskazanego wyżej wniosku. Zauważyć należy, że złożenie odwołania po terminie, powodować może różne skutki procesowe w zależności od tego, czy odwołujący się złożył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.), czy też z prośbą taką nie wystąpił. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że jeżeli wraz z odwołaniem strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia to wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany w pierwszej kolejności wniosek ten rozpoznać a następnie w zależności od oceny okoliczności i przyczyn wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia, bądź to wydać postanowienie, w którym stwierdzi, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, bądź też, także w drodze postanowienia, przywrócić termin do złożenia odwołania i rozpoznać sprawę merytorycznie. Jeśli natomiast wnoszący odwołanie nie wystąpił jednocześnie z prośbą o przywrócenie terminu do jego złożenia, wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (por. np. NSA w wyroku z dnia 13 września 2012 r. II OSK 983/11, z dnia 30 czerwca 2017 r. II OSK 1549/17, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r. II SA/Łd 697/16, dostępne CBOSA nsa.gov.pl). Należy zgodzić się z przyjmowanym w judykaturze poglądem, że jeżeli strona wnosi odwołanie po terminie i składa wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, to badanie okoliczności związanych z terminowością odwołania a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje w ramach trybu określonego w art. 58 i 59 § 2 k.p.a. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, o którym mowa w art. 134 k.p.a. odnosi się do sytuacji gdy strona składa odwołanie po terminie, ale nie domaga się przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Wówczas badanie terminowości odwołania następuje przy zastosowaniu trybu określonego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1490/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 506/11, wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt 1065/16 dostępne CBOSA nsa.gov.pl). Wypada w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie, pomimo złożenia przez strony także wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, Wojewoda ograniczył podjęte rozstrzygnięcie tylko do oceny terminowości odwołania. W aktach sprawy brak natomiast postanowienia rozstrzygającego w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Orzeczenia w tym przedmiocie nie ma także w zaskarżonym postanowieniu pomimo, że w jego uzasadnieniu organ analizuje złożony wniosek. Tymczasem w myśl art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia organ orzeka w formie postanowienia, przy czym, gdy czyni to organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia, jest to postanowienie ostateczne. W konsekwencji przyjąć należało, że wniosek skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie został rozpatrzony. Jednym z obligatoryjnych elementów postanowienia jest bowiem rozstrzygnięcie a w przypadku postanowień ostatecznych na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, także uzasadnienie (art. 124 § 1 i § 2 k.p.a.). Rozstrzygnięcie postanowienia (podobnie jak decyzji) musi być sformułowane w sposób jasny i zupełny i nie może wynikać z jego uzasadnienia. Co do zasady konkretyzacja prawa dokonuje się bowiem wyłącznie w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach postanowienia. W szczególności nie jest dopuszczalne aby rozstrzyganie o prawie lub obowiązku konkretnego podmiotu posiadającego interes prawny w danym postępowaniu, dokonywało się w uzasadnieniu aktu, ponieważ nie temu celowi ono służy. Uzasadnienie nie załatwia sprawy administracyjnej a w przypadku postanowienia nie rozstrzyga danego zagadnienia, a jedynie służy wyjaśnieniu przesłanek prawnych i faktycznych jakimi kierował się organ podejmując określonej treści rozstrzygnięcie. Tym samym nie można przyjąć, aby poprzez wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia doszło do rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego przez skarżących wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie tego wniosku powoduje, że zaskarżone postanowienie należy uznać za wydane z naruszeniem art. 58 i 59 k.p.a. Skoro organ nie rozpatrzył wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania przedwczesnym było orzekanie co do terminowości złożenia odwołania. W niniejszej sprawie istnieje konieczność rozpatrzenia przez Wojewodę wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, zatem zaskarżone postanowienie należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a W świetle przedstawionych wyżej poglądów judykatury stwierdzić należy, że od rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zależeć będzie zasadność stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W zaistniałej sytuacji procesowej powinnością organu w pierwszej kolejności będzie załatwienie wniosku o przywrócenie terminu. Rodzaj i charakter dalszych czynności winien zaś być uzależniony od treści rozstrzygnięcia w przedmiocie tego wniosku. Jego uwzględnienie wyłączy bowiem możliwość wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Dopiero w przypadku negatywnego jego załatwienia, organ zobligowany treścią art. 134 k.p.a. wydaje orzeczenie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Mając na uwadze, że zasadnicze argumenty skargi odnoszą się właśnie do stanowiska organu w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, Sąd uznał, że na obecnym etapie postępowania przedwczesnym byłoby odnoszenie się do nich. Zarzuty podniesione w tym względzie powinny być najpierw przedmiotem oceny organu, który winien odnieść się do nich w postanowieniu rozstrzygającym co do wniosku o przywrócenie terminu. Sąd zwraca uwagę, że organ winien w przekonujący i jasny sposób wykazać, że przeanalizował wszystkie przesłanki których spełnienie konieczne jest dla orzekania w przedmiocie przywrócenia terminu (art. 58 i 59 k.p.a.). Stanowisko organu w tym zakresie powinno być przekonująco uzasadnione z przedstawieniem oceny w odniesieniu do poszczególnych przesłanek. Strona nie może bowiem domyślać się powodów z jakich organ ustala kluczowe dla rozpatrzenia wniosku okoliczności, jak np. datę ustania przyczyny uchybienia terminu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Orzeczenie o kosztach wydane zostało przy uwzględnieniu art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.