I OSK 1652/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Powiatu T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 104/20 w sprawie ze skargi Starosty Powiatu T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oraz sprostowania oczywistej omyłki w decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 104/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Starosty [...] (dalej także, jako: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oraz sprostowania oczywistej omyłki w decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta [...] wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2019 r. wystąpił do Urzędu Gminy [...] z wnioskiem o wyjaśnienie w drodze postanowienia wątpliwości, względnie dokonania sprostowania decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. Naczelnika Gminy [...], poprzez doprecyzowanie, z jakich działek ewidencyjnych składało się gospodarstwo J.W., przejęte na własność Państwa. Starosta podał, że wyjaśnienie treści decyzji jest niezbędne celem uregulowania prawa własności Skarbu Państwa w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 1,25 ha, nr [...] o pow. 0,52 ha i nr [...] o pow. 0,50 ha, położonych w W., gm. P., stanowiących własność Skarbu Państwa na podstawie wskazanej wyżej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. Wójt odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oraz sprostowania oczywistej omyłki w ww. decyzji z 1976 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Starosta [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że decyzja z 1976 r. została wydana w oparciu o art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r. Nr 21, poz. 118). Na podstawie tego przepisu przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo mogło nastąpić do dnia 1 stycznia 1978 r., na wniosek rolnika, jeżeli rolnik przekazał wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych. Następnie Kolegium wskazało, że aktem wykonawczym do ustawy z dnia 29 maja 1974 r. było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125 ze zm.), które regulowało m.in. składniki decyzji o przejęciu, przy czym celem ich ujawnienia była niezbędność do ustalenia prawa do renty i jej wysokości, co wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Decyzja powinna również określać uprawnienia do korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich oraz do użytkowania działki gruntu rolnego oraz rozstrzygać sprawy związane z utrzymaniem lub zniesieniem służebności gruntowych. Poziom produkcji danego gospodarstwa ustala naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Według Kolegium, decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. nie zawiera wyżej wymienionych danych niezbędnych do ustalenia prawa do renty i jej wysokości, brak bowiem takich danych, jak powierzchnia poszczególnych gospodarstw, numery działek wchodzących w skład wymienionych gospodarstw. Kolegium zauważyło, że ani ustawa ani rozporządzenie nie wymagały wskazania danych identyfikujących przekazywane gospodarstwo. Dane wymienione w § 4 ust. 1 rozporządzenia były niezbędne jedynie do ustalenia prawa do renty i jej wysokości. W tej sytuacji Państwowe Biuro Notarialne [...], w zawiadomieniu z 14 grudnia 1976 r., na podstawie stosownych przepisów zawiadomiło, że w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej dla nieruchomości rolnej położonej we wsi W. woj. [...] o obszarze 1,75 ha, w dziale II dokonano wpisu prawa własności w miejsce J.W. na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie decyzji o przejęciu nieruchomości Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. Jako, że obecnie Wójt Gminy [...] wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o ujawnienie własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej, Starosta [...] złożył wniosek o założenie księgi wieczystej dla działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] w W. i ujawnienie jako właściciela Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych oddalił wniosek, wskazując w uzasadnieniu, że przeszkodą do ujawnienia własności Skarbu Państwa jest brak wskazania w przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy [...] z jakich działek ewidencyjnych składało się gospodarstwo rolne J.W. położone w W., gm. P. W tej sytuacji w ocenie Starosty [...] zachodzą podstawy do zastosowania instytucji przewidzianej przepisem art. 113 § 2 k.p.a. albowiem osnowa decyzji Naczelnika Gminy [...] z 1976 r. powinna być dokładnie określona, a zatem poprzez wskazanie z jakich działek ewidencyjnych składało się gospodarstwo rolne (pkt 1 decyzji). Mając na uwadze żądanie wnioskodawcy o dokonanie sprostowania przedmiotowej decyzji Kolegium stwierdziło, że sprostowanie decyzji w takim zakresie jak opisano, przekracza uprawnienie organu z art. 113 § 1 k.p.a., a to z tego względu zwłaszcza, że w tym trybie nie ma on możliwości korygowania merytorycznej treści swojego rozstrzygnięcia. Działanie takie w rzeczywistości stanowi merytoryczną zmianę treści decyzji, co może prowadzić do wyeliminowania postanowienia prostującego oczywistą omyłkę pisarską w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako rażąco naruszającego prawo. W ocenie Kolegium brak również podstaw do zastosowania art. 113 § 2 k.p.a. Celem przepisu art. 113 § 2 k.p.a. jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie to jednak dotyczyć może jedynie uchybień językowych (semantycznych lub syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści. Na podstawie powyższego przepisu, organ jest zatem uprawniony jedynie do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Wyjaśnienie wątpliwości ma służyć wyjaśnieniu wątpliwości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji nie zaś jego uzupełnianiu bądź modyfikowaniu np. poprzez dodanie numerów działek. Sprostowanie nie może bowiem powodować zmiany stanu faktycznego przedstawionego w decyzji na stan, który nie odpowiada zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu. Na powyższe postanowienie Starosta [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest więc ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego i prawnego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym (w rozpoznawanej sprawie – decyzji pozwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest już pogląd, że w postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać o nowe elementy, co skutkowałoby koniecznością zmodyfikowania dotychczasowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Nie jest również dopuszczalne, aby w tym trybie dokonywać interpretacji przepisów prawa, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia z wykładnią prawa, a nie z wyjaśnieniem treści decyzji. Określony przepisem art. 113 § 2 k.p.a. zakres działania organu jest więc ograniczony wyłącznie do wyjaśniania wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań zawartych w osnowie decyzji i po części w jej uzasadnieniu, ale tylko wówczas gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji. Zdaniem Sądu I instancji, wskazanie w decyzji administracyjnej konkretnej działki gruntu stanowi merytoryczny element tej decyzji. Numer działki jest desygnatem konkretnej powierzchni gruntu nieruchomości z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa. Numer działki funkcjonuje w obrocie prawnym jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość i ukształtowanie terenu z czym wiążą się konkretne prawa. Uznać zatem należało, że żądanie doprecyzowania treści decyzji poprzez wskazanie numerów działek, których dotyczy, wykracza poza wynikający z art. 113 § 2 k.p.a. zakres wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że uregulowana w art. 113 § 1 k.p.a. instytucja sprostowania zawartych w decyzjach oczywistych omyłek służy przywróceniu rzeczywistej woli organu, ilekroć zachodzi pewna niezgodność między rzeczywistą wolą tego organu a jej wyrażeniem na piśmie. Przedmiotem sprostowania w trybie określonym w art. 113 § 1 k.p.a. mogą być wyłącznie "błędy pisarskie i rachunkowe" oraz "inne oczywiste omyłki". Błąd rachunkowy oznacza omyłkę w wykonaniu działania matematycznego, natomiast za błąd pisarski uważa się widoczne, niezamierzone niewłaściwe użycie wyrazu, mylną pisownię, czy też opuszczenie jakiegoś wyrazu. Istotną cechą błędu stanowiącą normę dopuszczalności sprostowania jest jego oczywistość. Może ona wynikać bądź z natury samego błędu, bądź też z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, treścią wniosku, czy też innymi okolicznościami. Omyłka pisarska to między innymi widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazów, zwrotów. Oczywistość tego rodzaju błędu można stwierdzić, porównując treść decyzji z zawartymi w aktach sprawy dokumentami, czy też innymi tożsamymi decyzjami wydanymi w sprawie a zawierającymi te datę. W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjęty jest pogląd, że sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia. Podkreśla się przy tym, że nie jest dopuszczalne sprostowanie decyzji, które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego. Nie mogą podlegać sprostowaniu w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 k.p.a. błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie sposób przyjąć, że organ mógł w sposób natychmiastowy, oczywisty (na pierwszy rzut oka), wykryć "oczywistą omyłkę" polegającą na pominięciu w rozstrzygnięciu numerów działek. A zatem sprostowanie decyzji poprzez dopisanie numerów działki w sentencji decyzji nie może być kwalifikowane jako oczywista omyłka. Sprostowanie decyzji w takim zakresie przekracza uprawnienie organu z art. 113 § 1 k.p.a., a to z tego względu zwłaszcza, że w tym trybie nie ma on możliwości korygowania merytorycznej treści swojego rozstrzygnięcia. Merytoryczny błąd rozstrzygnięcia nie może być bowiem prostowany jako oczywista omyłka. Sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. podlegają wyłącznie błędy i omyłki nieistotne. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwą jego wykładnię skutkującą ustaleniem, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji poprzez podanie oznaczenia nieruchomości w decyzji wywołującej skutek rozporządzający tą nieruchomością wykracza poza granice treści art. 113 § 2 k.p.a. albowiem prowadzi do ustalenia nowego stanu faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię art. 113 § 2 k.p.a. nie jest zasadny. W myśl art. 113 § 2 k.p.a., organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie strony wątpliwości do treści decyzji. Instytucja wykładni decyzji służy wyjaśnieniu wątpliwości co do jej treści, a więc ma zastosowanie przede wszystkim w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie jest niejasne lub nie zostało wystarczająco precyzyjnie sformułowane. Wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości tej decyzji, lecz ma służyć jedynie jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Wątpliwość dotycząca treści decyzji powinna mieć charakter obiektywny i istnieć już w momencie jej wydawania przez organ. Innymi słowy, możliwość udzielenia wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli istnieją obiektywne wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie decyzji nie może zastępować kontroli legalności decyzji administracyjnej, bo ta inicjowana jest innymi środkami, jak też nie może prowadzić do jej uzupełnienia. Wykładnia decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a., nie może stanowić także konkurencji ani alternatywy dla określenia na podstawie prawa materialnego praw i obowiązków strony bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, iż przepisy, na podstawie których wydano decyzję Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. tj. przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. Nr 21, poz. 118) ale także przepisy aktu wykonawczego (rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne - Dz. U. Nr 21, poz. 125) nie nakazywały określenia szczególnych danych identyfikujących przejmowane gospodarstwo, takich jak numery działek. Ustawodawca w tej kwestii określił zakres przejmowanego gospodarstwa jako "wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa". I w ten właśnie sposób został określony przedmiot przejęcia w przedmiotowej decyzji z 1976 r. Podkreślenia wymaga - mając na uwadze treść obowiązujących w 1976 r. przepisów, na podstawie których przejmowano gospodarstwa rolne - że w tej sprawie nie istnieją obiektywne wątpliwości co do treści decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. skoro wskazano w niej, że przejmuje się na własność Państwa gospodarstwo rolne o pow. 4.11 ha, stanowiące własność ob. W.J., położone we wsi W., gmina P. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wskazanie numeru konkretnej działki gruntu stanowi element merytoryczny decyzji. Poprzez numer działki określa się bowiem jej granicę czyli ustala zasięg wykonywania prawa własności do wydzielonych tymi granicami terenów. Żądanie wyjaśnienia treści decyzji poprzez podanie konkretnych numerów działek, której decyzja ta dotyczy, wykracza poza ramy instytucji określonej w art. 113 § 2 k.p.a. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, nie może bowiem prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Organ nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. Wyjaśnienie wątpliwości prowadzące do oceny stanu faktycznego lub prawnego powoduje zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia, pozostając w sprzeczności lub bez związku z treścią decyzji. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.