II SA/Sz 104/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2020 r. sprawy ze skargi Starosty Powiatu T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oraz sprostowania oczywistej omyłki w decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: "Kolegium") zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., Nr [...], na podstawie art. 113 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...], utrzymało w mocy postanowienie Wójta G. S. (dalej: "Wójt") z dnia [...] października 2019 r., znak [...] odmawiające wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oraz sprostowania oczywistej omyłki. Z akt administracyjnych wynika, że Starosta [...] wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2019 r. wystąpił do Urzędu G. S. z wnioskiem o wyjaśnienie w drodze postanowienia wątpliwości, względnie dokonania sprostowania, decyzji nr [...]/79 z dnia [...] kwietnia 1976 r. Naczelnika G. S., poprzez doprecyzowanie z jakich działek ewidencyjnych składało się gospodarstwo J. W., przejęte na własność Państwa. Starosta podał, że wyjaśnienie treści decyzji jest niezbędne celem uregulowania prawa własności Skarbu Państwa w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 1,25 ha, nr [...] o pow. 0,52 ha i nr [...] o pow. 0,50 ha, położonych w W. , gm. P., stanowiących własność Skarbu Państwa na podstawie wskazanej wyżej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. Wójt odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oraz sprostowania oczywistej omyłki w decyzji Naczelnika G. S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. poprzez wskazanie działek ewidencyjnych stanowiących gospodarstwo rolne J. W., położone w W. , gm. P. (powiat t. ). Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Starosta [...] zarzucając naruszenie przepisu art. 113 § 2 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię skutkującą ustaleniem, że brak jest podstaw do dokonania wyjaśnienia treści decyzji. Rozpoznając wniesione zażalenie Kolegium wyjaśniło, że decyzja Naczelnika G. S. z dnia [...] kwietnia 1976 r. została wydana w oparciu o art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r. Nr 21, poz. 118). Na podstawie tego przepisu przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo mogło nastąpić do dnia 1 stycznia 1978 r., na wniosek rolnika, jeżeli rolnik przekazał wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych. Następnie Kolegium wskazało, że aktem wykonawczym do ustawy z dnia 29 maja 1974 r. było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125 ze zm.), które regulowało m.in. składniki decyzji o przejęciu, przy czym celem ich ujawnienia była niezbędność do ustalenia prawa do renty i jej wysokości, co wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Decyzja powinna również określać uprawnienia do korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich oraz do użytkowania działki gruntu rolnego oraz rozstrzygać sprawy związane z utrzymaniem lub zniesieniem służebności gruntowych. Poziom produkcji danego gospodarstwa ustala naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Według Kolegium, decyzja Naczelnika G. S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. nie zawiera wyżej wymienionych danych niezbędnych do ustalenia prawa do renty i jej wysokości, brak bowiem takich danych, jak powierzchnia poszczególnych gospodarstw, numery działek wchodzących w skład wymienionych gospodarstw. Kolegium zauważyło, że ani ustawa ani rozporządzenie nie wymagały wskazania danych identyfikujących przekazywane gospodarstwo. Dane wymienione w § 4 ust. 1 rozporządzenia były niezbędne jedynie do ustalenia prawa do renty i jej wysokości. W tej sytuacji Państwowe Biuro Notarialne w S., w zawiadomieniu z [...] grudnia 1976 r., na podstawie stosownych przepisów zawiadomiło, że w księdze wieczystej kw. Nr [...] prowadzonej dla nieruchomości rolnej położonej we wsi W. woj. S. o obszarze [...] ha w dziale II dokonano wpisu prawa własności w miejsce J. W. na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie decyzji o przejęciu nieruchomości Naczelnika G. S. z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...]. Jako, że obecnie Wójt Gminy P. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o ujawnienie własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej, Starosta [...] złożył wniosek o założenie księgi wieczystej dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w W. i ujawnienie jako właściciela Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] kwietnia 1976 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Sąd Rejonowy w T. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych oddalił wniosek, wskazując w uzasadnieniu, że przeszkodą do ujawnienia własności Skarbu Państwa jest brak wskazania w przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy w S. z jakich działek ewidencyjnych składało się gospodarstwo rolne J. W. położone w W. , gm. P.. W tej sytuacji w ocenie Starosty [...] zachodzą podstawy do zastosowania instytucji przewidzianej przepisem art. 113 § 2 k.p.a. albowiem osnowa decyzji Naczelnika G. S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. powinna być dokładnie określona, a zatem poprzez wskazanie z jakich działek ewidencyjnych składało się gospodarstwo rolne J. W. as we wsi W. w gminie P. (pkt 1 decyzji). Mając na uwadze żądanie wnioskodawcy o dokonanie sprostowania przedmiotowej decyzji Kolegium stwierdziło, że sprostowanie decyzji w takim zakresie jak opisano, przekracza uprawnienie organu z art. 113 § 1 k.p.a., a to z tego względu zwłaszcza, że w tym trybie nie ma on możliwości korygowania merytorycznej treści swojego rozstrzygnięcia. Działanie takie w rzeczywistości stanowi merytoryczną zmianę treści decyzji, co może prowadzić do wyeliminowania postanowienia prostującego oczywistą omyłkę pisarską w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako rażąco naruszającego prawo. W ocenie Kolegium brak również podstaw zastosowania art. 113 § 2 k.p.a., dot. wyjaśnia w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji. Celem zastosowania przepisu art. 113 § 2 k.p.a. jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie to jednak dotyczyć może jedynie uchybień językowych (semantycznych lub syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści. Na podstawie powyższego przepisu, organ jest zatem uprawniony jedynie do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Wyjaśnienie wątpliwości ma służyć wyjaśnieniu wątpliwości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji nie zaś jego uzupełnianiu bądź modyfikowaniu np. poprzez dodanie numerów działek. Sprostowanie nie może bowiem powodować zmiany stanu faktycznego przedstawionego w decyzji na stan, który nie odpowiada zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu. Starosta Powiatu T. (dalej: "Skarżący") zaskarżył postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając mu naruszenie przepisu art. 113 § 2 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię skutkującą ustaleniem, że brak jest podstaw do dokonania wyjaśnienia treści decyzji Naczelnika G. S. nr [...] z dnia [...] kwietnia1976 r. W oparciu o powyższy zarzut Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta G. S. z dnia [...] października 2019 r. znak [...]. W ocenie skarżącego zachodzą podstawy do zastosowania instytucji przewidzianej przepisem art. 113 § 2 k.p.a. albowiem osnowa decyzji nr [...] Naczelnika G. S. powinna być dokładnie określona a zatem poprzez wskazanie z jakich działek ewidencyjnych składało się gospodarstwo rolne J. W. we wsi W. w gminie P. (pkt 1 decyzji). Powyższe ma fundamentalne znaczenie z punktu widzenia skutku jaki niesie przedmiotowa decyzja, tj. rozporządzenie prawem własności nieruchomości stanowiących gospodarstwo J. W. na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne. Niejednoznaczność przedmiotowej decyzji, utrudniająca ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy, skutkuje uprawnieniem do żądania wyjaśnienie tychże wątpliwości co do treści decyzji. Zdaniem Skarżącego, wnioskowana interpretacja decyzji nr [...] Naczelnika G. S. nie prowadzi do konieczności nowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy a zatem nie prowadzi do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia. Skarżący wszak nie wnioskuje o uzupełnienie decyzji o nowe elementy, co skutkowałoby koniecznością zmodyfikowania dotychczasowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, a występuje o usunięcie wątpliwości co do treści osnowy poprzez jej doprecyzowanie o wskazanie składników przejętego na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 113 § 1 i § 2 k.p.a. Z uwagi na treść skargi, rozważania rozpocząć należy od § 2 art. 113 k.p.a., stanowiącego, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest więc ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego i prawnego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym (w rozpoznawanej sprawie – decyzji pozwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest już pogląd, że w postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać o nowe elementy, co skutkowałoby koniecznością zmodyfikowania dotychczasowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Nie jest również dopuszczalne, aby w tym trybie dokonywać interpretacji przepisów prawa, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia z wykładnią prawa, a nie z wyjaśnieniem treści decyzji. Określony przepisem art. 113 § 2 k.p.a. zakres działania organu jest więc ograniczony wyłącznie do wyjaśniania wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań zawartych w osnowie decyzji i po części w jej uzasadnieniu, ale tylko wówczas gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji (vide: wyrok NSA z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 2114/98, Lex nr 655566; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1283/01, Lex nr 156394; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 594/07, Lex nr 475581 czy wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 211/08, Lex nr 493163). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że organy obu instancji prawidłowo orzekły w niniejszej sprawie o odmowie wyjaśnienia wątpliwości zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. Trafne bowiem jest stanowisko organu odwoławczego, że żądanie wniosku wykracza poza granice kompetencji organów administracyjnych, wynikających z treści art. 113 § 2 k.p.a. Skarżący domaga się wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji przez doprecyzowanie z jakich działek ewidencyjnych składało się gospodarstwo J. W., przejęte na własność Państwa. Zdaniem Sądu, wskazanie w decyzji administracyjnej konkretnej działki gruntu stanowi merytoryczny element tej decyzji. Numer działki jest desygnatem konkretnej powierzchni gruntu nieruchomości z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa. Numer działki funkcjonuje w obrocie prawnym jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość i ukształtowanie terenu z czym wiążą się konkretne prawa. Uznać zatem należało, że żądanie doprecyzowania treści decyzji poprzez wskazanie numerów działek, których dotyczy, wykracza poza wynikający z art. 113 § 2 k.p.a. zakres wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Z uwagi na treść przepisu art. 134 p.p.s.a. Sąd wyjaśnia, że uregulowana w art. 113 § 1 k.p.a. instytucja sprostowania zawartych w decyzjach oczywistych omyłek służy przywróceniu rzeczywistej woli organu, ilekroć zachodzi pewna niezgodność między rzeczywistą wolą tego organu a jej wyrażeniem na piśmie. Przedmiotem sprostowania w trybie określonym w art. 113 § 1 k.p.a. mogą być wyłącznie "błędy pisarskie i rachunkowe" oraz "inne oczywiste omyłki". Błąd rachunkowy oznacza omyłkę w wykonaniu działania matematycznego, natomiast za błąd pisarski uważa się widoczne, niezamierzone niewłaściwe użycie wyrazu, mylną pisownię, czy też opuszczenie jakiegoś wyrazu (por. wyroki NSA z dnia 10 lutego 1994 r., SA/Kr 723/93, ONSA 1995/2/65, z dnia 23 kwietnia 2001 r., II SA863/00, Lex Nr 75522). Istotną cechą błędu stanowiącą normę dopuszczalności sprostowania jest jego oczywistość. Może ona wynikać bądź z natury samego błędu, bądź też z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, treścią wniosku, czy też innymi okolicznościami. Omyłka pisarska to między innymi widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazów, zwrotów. Oczywistość tego rodzaju błędu można stwierdzić, porównując treść decyzji z zawartymi w aktach sprawy dokumentami, czy też innymi tożsamymi decyzjami wydanymi w sprawie a zawierającymi te datę. W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjęty jest pogląd, że sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia. Podkreśla się przy tym, że nie jest dopuszczalne sprostowanie decyzji, które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego (np. wyrok NSA z dnia 4 maja 1988 r., III SA 1466/87, OSP 1990/11/398). Wymaga podkreślenia, iż nie mogą podlegać sprostowaniu w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 k.p.a. błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (zob. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK, Warszawa 2014 , s. 482; wyrok NSA z dnia 19 listopada 1991 r., SA/Wr 1084/91, ONSA 1991, Nr 3-4, poz. 93). Jak już zauważono nie mogą podlegać sprostowaniu w opisanym wyżej trybie błędy i omyłki istotne czyli takie, które nie są widoczne na pierwszy rzut oka i wymagają przeprowadzenia dodatkowych badań i ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2007 r., II OSK 581/06, Lex nr 325253). Sprostowanie służy wyłącznie do usuwania nieistotnych wadliwości decyzji polegających na prostowaniu błędów pisarskich, rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Podstawowym wyznacznikiem oczywistości omyłki pisarskiej w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. jest możność natychmiastowego i niepozostawiającego jakichkolwiek wątpliwości wykrycia uchybienia w drodze nawet powierzchownego zestawienia treści rozstrzygnięcia z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., I OSK 2040/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Jest zarazem oczywiste, iż pojęcie "oczywistej omyłki" ma charakter niedookreślony i wymaga uwzględnienia konkretnych okoliczności analizowanej sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie sposób przyjąć, że organ mógł w sposób natychmiastowy, oczywisty (na pierwszy rzut oka), wykryć "oczywistą omyłkę" polegającą na pominięciu w rozstrzygnięciu numerów działek. A zatem sprostowanie decyzji poprzez dopisanie numerów działki w sentencji decyzji nie może być kwalifikowane jako oczywista omyłka. Sprostowanie decyzji w takim zakresie przekracza uprawnienie organu z art. 113 § 1 k.p.a., a to z tego względu zwłaszcza, że w tym trybie nie ma on możliwości korygowania merytorycznej treści swojego rozstrzygnięcia. Merytoryczny błąd rozstrzygnięcia nie może być bowiem prostowany jako oczywista omyłka. Sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. podlegają wyłącznie błędy i omyłki nieistotne. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oraz odmowy sprostowania oczywistej omyłki jest zgodne z przepisami prawa i dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.