VII SA/Wa 2420/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2020 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę Przedmiotem skargi S. K. ("skarżąca") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [..] sierpnia 2019 r., znak [..], wydane w sprawie dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta [..] ("Prezydent") decyzją nr [..] z [..] marca 1994 r. nakazał D. K. i J. K. wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego, użytkowanego jako obiekt handlowy, oraz budynku garażowego wybudowanych przy ul. [..] we [..]. Wojewoda [..] decyzją nr [..] z [..] października 1997 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta. GINB decyzją z [..] lutego 1998 r., znak [..] utrzymał tę decyzję w mocy. Wyrokiem z [..] maja 2000 r., sygn. akt IV SA 652/98 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. K. i J. K. na decyzję GINB z [..] lutego 1998 r. Pismem z [..] maja 2019 r. S. K. (obecna współwłaścicielka nieruchomości objętej nakazem rozbiórki) wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta, wskazując na niewykonalność decyzji. W ocenie skarżącej organ nie wskazał w niej, które konkretnie budynki podlegają rozbiórce. Postanowieniem nr [..] z [..] lipca 2019 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia [..] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. [..], "k.p.a."), [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta. Organ wskazał, że decyzja ta była już przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, w wyniku którego organy nie dopatrzyły się przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Nakazana tą decyzją rozbiórka budynku gospodarczego użytkowanego jako obiekt handlowy oraz budynku garażowego wynikał wprost z zapisu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [..] z [..] czerwca 1988 r. (Dz.U. [...] nr [...], poz. [..]), który nie przewidywał tego rodzaju zabudowy na tym terenie. Teren, na którym samowolnie zlokalizowano powyższe obiekty, przeznaczony jest na poszerzenie ul. [..] (symbol[..]) oraz pod budowę obiektów Akademii [...] (symbol [..]). Powyższe znajduje potwierdzenie w uwierzytelnionym wypisie i wyrysie powołanego wyżej planu. Decyzja GINB z [..] lutego 1998 r. została poddana kontroli sądowej, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [..] maja 2000 r., sygn. akt IV SA 652/98 oddalił skargę, wskazując, że organy badały sprawę także pod kątem art. 40 i następne ustawy z dnia [..] października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 25, poz. [..]), a więc w kierunku legalizacji samowoli budowlanej. Skoro przeszkodą do legalizacji była sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego, a naruszenie tego planu powoduje rażące naruszenie art. 3 ustawy, to wydane decyzje w kierunku odmowy stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej należało uznać, zdaniem NSA, za w pełni uzasadnione. Organ podkreślił, że skoro decyzja Prezydenta Miasta [..] nr [..] z [..] marca 1994 r. została prawomocnie zweryfikowana w trybie nieważnościowym, należy odmówić wszczęcia postępowania, albowiem zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem [...]WINB, powołanie w kolejnych wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nowych bądź tylko dodatkowych okoliczności mających wskazywać na istnienie wadliwości przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa) nie powoduje, że wniosek ten dotyczy innej sprawy administracyjnej niż sprawa załatwiona ostateczną decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności. Co więcej, także wskazanie w kolejnych wnioskach o stwierdzenie nieważności na inne kwalifikowane wady materialnoprawne z art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. nie oznacza, że wnioski te dotyczą innej sprawy administracyjnej. Celem postępowania nadzorczego uregulowanego w przepisach art. 156 i nast. k.p.a. jest bowiem ocena kwestionowanej decyzji z punktu widzenia wszystkich wadliwości materialnoprawnych wymienionych w powołanym przepisie bez względu na argumenty i twierdzenia strony powołane we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Ewentualne uchybienia popełnione w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym takie jak niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, czy niezbadanie jej w kontekście wszystkich wad nieważnościowych, nie uzasadniają inicjowania kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. W wyniku jego rozpatrzenia GINB wydał, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., opisane na wstępie postanowienie z [..] sierpnia 2019 r., utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie [...]WINB. W uzasadnieniu organ podkreślił, że gdy organ lub sąd administracyjny mają obowiązek zbadania pewnych okoliczności z urzędu (a taka sytuacja występuje przy ocenie wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji), dla uznania, że dana okoliczność jest objęta powagą rzeczy osądzonej nie ma znaczenia, czy strona powołała się na nią w swoim wniosku. Tym samym bez znaczenia jest, czy w postępowaniu zakończonym decyzją GINB z [..] lutego 1998 r. skarżący podnosili te same czy też inne zarzuty wobec decyzji Prezydenta, gdyż organ nadzoru miał obowiązek zbadania z urzędu całości materiału dowodowego oraz oceny decyzji będącej przedmiotem postępowania pod kątem każdej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co też uczynił. Ocena ta została uznana za trafną w wyroku NSA z [.] maja 2000 r. W skardze do Sądu na ww. postanowienie GINB z [..] sierpnia 2019 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organ odwoławczy wadliwie ustalił, że z uwagi na uprzednio wydany wyrok NSA zaszła przeszkoda przedmiotowa dla rozpoznania żądania skarżącej w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta i organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, podczas gdy wadliwości podnoszone przez skarżąca na kanwie przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności nie były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu i nie korzystają z przymiotu powagi rzeczy osądzonej, rezultatem czego organ pierwszej instancji obowiązany był rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 §1 pkt 5 k.p.a., - art. 153 w zw. z art. 171 ustawy z dnia [..] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. [..] ze zm., "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym przyjęciu, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) skutkiem bezpodstawnego ustalenia, że sąd dokonał oceny decyzji Prezydenta z punktu widzenia wszystkich kwalifikowanych wadliwości materialnoprawnych, podczas gdy w rzeczywistości sąd nie orzekł o podnoszonej przez skarżącą wadzie z art. 156 §1 pkt 5 k.p.a. i nie była ona objęta zakresem rzeczywistego rozstrzygnięcia zawartego w wyroku, stąd składniki oceny prawnej zawartej w wyroku nie stanowiły przeszkody do rozpoznania wniosku skarżącej co do istoty. W uzasadnieniu skarżąca powołała się na uchwałę Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z [..] grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 i podniosła, że poprzedni wnioskodawcy nie podnosili przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie GINB z [..] sierpnia 2019 r., znak [..], utrzymujące w mocy postanowienie [...]WINB nr [..] z [..] lipca 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta nr [...] z [..] marca 1994 r., nakazującej D. K. i J. K. wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego, użytkowanego jako obiekt handlowy, oraz budynku garażowego wybudowanych przy ul. [..] we [..]. W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie jest zasadne. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślenia wymaga, że art. 61a został dodany do k.p.a. przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia [..] grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2011, nr [..], poz. [..]), a zatem nie obejmowało go rozstrzygnięcie zawarte w uchwale składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z [..] grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, gdzie rozważane było alternatywne stosowanie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 oraz art. 157 § 3 k.p.a., który art. 1 pkt 25 tej samej ustawy uchylał. Co więcej, w uzasadnieniu projektu ww. ustawy nowelizującej wskazano, że "celem proponowanej regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Obecnie jedynie art. 157 § 3 Kodeksu określa formę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - stanowiąc, że jest to decyzja. Zgodnie jednak z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych w tej formie - decyzji - powinna następować odmowa wszczęcia postępowania w każdej sprawie. W decyzji tej należy badać jedynie, czy wniosek o wszczęcie postępowania w danej sprawie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu. W związku z powyższym wydaje się, że właściwszą formą rozstrzygnięcia w sprawie wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania jest postanowienie. Takie rozwiązanie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżni etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (żądania). Nie naruszy to praw osób występujących z żądaniem wszczęcia postępowania, ponieważ od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie przysługiwać im środek zaskarżenia w postaci zażalenia (w przypadku ministrów i SKO – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), z tą różnicą, że należy go wnieść w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia, nie zaś 14 dni, jak ma to miejsce w przypadku odwołania od decyzji. Ażeby ujednolicić przepisy Kodeksu w tym zakresie konieczne stało się uchylenie § 3 w art. 157 Kodeksu. Analogiczne rozwiązanie znajduje się w Ordynacji podatkowej. Z uwagi na odmienność wznowienia postępowania, wydaje się zasadne pozostawienie obowiązującego rozwiązania w art. 149 § 3 Kodeksu, zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji" (projekt dostępny na stronie http://[..]). Stwierdzić zatem należy, że doszło do zmiany stanu prawnego, przez co poglądy zaprezentowane w ww. uchwale częściowo zdezaktualizowały się. Sąd podziela pogląd zaprezentowany przez organy, że gdy strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podnosząc w żądaniu te same przyczyny wadliwości decyzji, które były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego, należy odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdzając istnienie przeszkód przedmiotowych dla rozpoznania takiej sprawy z uwagi na wcześniej wydany wyrok sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [..] października 2012 r., sygn. akt II OSK 1087/11). Dokonując oceny wniosku skarżącej organy powołały się na decyzję GINB z [..] lutego 1998 r., w której organ ten stwierdził, że decyzja Prezydenta nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych, wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ wziął pod uwagę również wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [..] maja 2000 r. po dokonaniu oceny argumentów skarżących również wskazał, że "nie dopatrzył się innych uchybień, które mogłyby stanowić podstawę do przyjęcia oceny z art. 156 § 1 kpa". Zatem, wbrew twierdzeniu skarżącej, w poprzednim postępowaniu dotyczącym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta doszło do oceny tej decyzji również pod kątem art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., zaś we wniosku z [..] lipca 2019 r. skarżąca nie przedstawiła żadnego argumentu, który nie byłby wzięty pod uwagę w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z [..] maja 2000 r. Nadto zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.