II SAB/Wa 22/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2020 r. sprawy ze skargi Z. S.A. z siedzibą w K. na bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedziba w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Spółka akcyjna Z. z siedzibą w K. (zwana dalej: "Spółką" bądź "Skarżącą") wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. (zwanej dalej: "PKP") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Spółka wystąpiła do PKP o przekazanie edytowalnej wersji modelu akustycznego, który PKP – jako zamawiający – sporządził na etapie przygotowania wniosku do RDOŚ. Wskazano przy tym, że chodzi o postępowanie przetargowe nr ref. [...] dla przetargu nieograniczonego na Opracowanie dokumentacji projektowej oraz realizację robót budowalnych w ramach projektu "[...]" w ramach projektu [...] Umowa pomiędzy PKP a Spółką nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Pismem z dnia [...] września 2019 r. PKP poinformowało Spółkę, że wnioskowany model nie stanowi informacji publicznej. Spółka ponownie wystąpiła do PKP – pismem z dnia [...] września 2019 r. – podnosząc, że brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do odmowy udzielania żądanej informacji publicznej. Pismem z dnia [...] października 2019 r. PKP podtrzymała stanowisko, że model akustyczny nie jest informacją publiczną, zaś informacje na temat metodyki obliczeń, przyjętych założeń i danych zastosowane w środowisku konkretnego oprogramowania są ogólnodostępne i zawarte w raporcie o oddziaływaniu na środowisko. W skardze z dnia 6 grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność PKP w udostępnieniu informacji publicznej, Spółka zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; zwanej dalej: "u.d.i.p.") poprzez niewłaściwe przyjęcie, że wnioskowany model akustyczny w postaci pliku cyfrowego nie stanowi informacji publicznej, skutkujące brakiem udostępnienia żądanej informacji w terminie 14 dni. W obszernym uzasadnieniu wskazała, że PKP sporządziła model akustyczny, w związku z opracowaniem wniosku do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, który jest cyfrową analizą hałasu. Spółka zwróciła się o udostępnienie modelu w postaci edytowalnego pliku, natomiast PKP odesłało ją do udostępnionej wersji papierowej wyników obliczeń, która to wersja nie odpowiada zakresowi wniosku. W ocenie Skarżącej, żądany model akustyczny stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu, w związku z czym stanowisko zaprezentowane przez PKP nie zasługuje na aprobatę. W odpowiedzi na skargę PKP wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację, że żądany model akustyczny nie stanowi informacji publicznej. Wskazało przy tym, że model ten stanowił podstawę do wykonania analizy akustycznej, jako elementu "Raportu o oddziaływaniu na środowisko", wobec czego miał charakter dokumentu pomocniczego, stworzonego tylko na potrzeby przeprowadzenia wewnętrznego badania, niezbędnego na etapie przygotowania dokumentacji projektowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że PKP jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Spór między stronami dotyczył natomiast tego, czy informacje objęte wnioskiem Spółki stanowiły informację publiczną, a jeśli tak, to czy PKP było obowiązane do ich udostępnienia w trybie określonym w przepisach u.d.i.p. Sąd podziela stanowisko PKP, że objęte wnioskiem dane w postaci "modelu akustycznego" nie posiadały waloru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Zgodzić należy się z oceną, że opracowany przez PKP – edytowalny plik komputerowy modelu akustycznego – posłużył jedynie do opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisku, zatem dokumentu niezbędnego do uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Tym samym był to dokument o charakterze wewnętrznym. Wyjaśnienia wymaga, że choć u.d.i.p. nie posługuje się pojęciem "dokumentu wewnętrznego", to pojęcie takie zostało wypracowane w orzecznictwie na gruncie wykładni art. 6 ust. 2 u.d.i.p., który zawiera definicję "dokumentu urzędowego". Analiza dotychczas poczynionych rozważań w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala przyjąć, że dokumenty o charakterze wewnętrznym, to dokumenty, które: (1) służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk; (2) mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu, np. analizy, opinie, sprawozdania; (3) służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu i nie są w związku z tym wiążącym wyrazem stanowiska organu; (4) mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy (zob. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 18 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 851/10; z dnia 27 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 21 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 7 października 2015 r. o sygn. akt I OSK 1883/14; z dnia 20 września 2016 r. o sygn. akt I OSK 2649/15). Omawiana materia była również przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu prawnym do wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12 (OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) wskazał, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Biorąc pod uwagę zaprezentowane wyżej poglądy, Sąd doszedł do przekonania, że żądany przez Spółkę model akustyczny – w postaci pliku cyfrowego – należy traktować jako dokument nieuzewnętrzniony, służący wyłącznie do przeprowadzenia badania na potrzeby stworzenia innego dokumentu. Model ten był zatem narzędziem do wytworzenia informacji publicznej, a tym samym nie może być uznany za wyraz działania PKP bezpośrednio wpływającego na sferę publiczną. Jak to słusznie podnosi PKP, dokumentami oddziaływującymi na sprawy publiczne, a tym samym podlegającymi udostępnieniu w trybie u.d.i.p. były: raport o oddziaływaniu na środowisko i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, których Spółka nie objęła swoim żądaniem, a jak można sądzić z uzasadnienia skargi, do którym dostęp posiadała. Niezależnie od powyższego, za oddaleniem skargi przemawia również inna okoliczność, której nie sposób było nie dostrzec na gruncie powstałego między stronami sporu. W ocenie Sądu, występując z wnioskiem o udostępnienie wskazanego modelu akustycznego (w żądanej przez siebie formie) Spółka działała w sprawie prywatnej. Wskazać należy, że w aktach sądowych sprawy znajduje się pismo z dnia [...] listopada 2019 r. skierowane do PKP przez Fundację [...] w W. (k. 32 akt sądowych), z którego wynika, że Spółka jest wykonawcą zadania na rzecz PKP (zamawiającego), zaś edytowalna wersja modelu akustycznego – jak twierdzi Spółka (wykonawca) – jest jej niezbędna dla prawidłowej realizacji zadania publicznego i określenia czy zachodzi konieczność stawiania ekranów akustycznych w zakresie wpisanym do decyzji środowiskowej. Pismo to pozwala na ujawnienie rzeczywistych intencji Skarżącej do wystąpienia z wnioskiem, którymi nie było pozyskanie wiedzy na temat wyniku analizy akustycznej (sprawy publicznej), lecz w istocie pozyskanie narzędzia do realizacji własnego zadania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie wskazuje się, że żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., I OSK 2777/16; wyroki NSA: z dnia 11 marca 2015 r. o sygn. akt I OSK 918/14; z dnia 4 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 430/14; z dnia 30 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 1696/12; z dnia 30 stycznia 2015 r. o sygn. akt I OSK 617/14; z dnia 12 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 2496/14; a także por. P. Szustakiewicz, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 1638/14, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2016, nr 4, s. 171 i nast.; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 25, 68; M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Podnieść przy tym należy, że nie jest rolą Sądu orzekającego w niniejszej sprawie analiza tego, z jakich względów PKP (zamawiający) odmawia Skarżącej (wykonawcy) przekazania omawianego pliku, jednak nie można akceptować sytuacji, w której instrumenty z u.d.i.p. miałyby służyć innym celom aniżeli przewidzianym przez ustawodawcę. Prywatna motywacja w uzyskaniu informacji w trybie u.d.i.p. jest uznawana za przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Wykładnia przepisów u.d.i.p. powinna dokonywać się zgodnie z jej celem, a niewątpliwie takim celem nie jest udzielanie informacji służących bezpośrednio lub pośrednio uzyskiwaniu kontroli wnioskodawcy nad jego własnymi sprawami, lecz wspieraniu transparentności w kontekście wzmacniania kontroli społecznej nad działalnością władzy publicznej. Wolą ustawodawcy było bowiem zapewnienie społecznej kontroli władzy publicznej poprzez umożliwienie obywatelom dostępu do informacji publicznych, a nie publicznego dostępu do każdej informacji w indywidualnych celach. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co obligowało do jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), o czym orzeczono w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 tej ustawy.