II SAB/Wa 108/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych do rozpoznania pkt 3 i pkt 4 wniosku skarżącego J. M. z dnia [...] stycznia 2020 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego J. M. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu (...) stycznia 2020 r. J. M. (dalej: "skarżący") złożył drogą elektroniczną wniosek do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "Prezes UODO", "organ") o przesłanie - w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej: "u.d.i.p.") – następujących informacji: 1. ile skarg na naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych zostało skierowanych do UODO od dnia wejścia w życie RODO do dnia złożenia niniejszego wniosku; 2. ile skarg zostało rozpoznanych przez UODO w ww. okresie; 3. ile skarg do sądu administracyjnego zostało złożonych w związku z niezałatwieniem w terminie wskazanym w kpa, tj. w ciągu 30 dni; 4. jaki jest obecnie średni czas rozpatrywania skarg; 5. czy został opracowany projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie danych, żeby usprawnić funkcjonowanie UODO oraz odciążyć sądy okręgowe, jako właściwe w sprawach o naruszenia przepisów RODO. W dniach (...) lutego 2020 r. organ podjął działania w celu udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego, poprzez skierowanie pism do poszczególnych departamentów Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "UODO") z prośbą o przekazanie informacji żądanych przez skarżącego. Jednostki organizacyjne UODO udzieliły odpowiedzi odpowiednio w dniach: (...) i (...) lutego 2020 r. - Departament Skarg; (...) lutego 2020 r. - Departament Kontroli i Naruszeń oraz (...) lutego 2020 r. - Departament Orzecznictwa i Legislacji. W piśmie z (...) lutego 2020 r. (przesłanym skarżącemu drogą poczty elektronicznej) Prezes UODO wskazał, że od (...) maja 2018 r. do (...) grudnia 2019 r. wpłynęły 13.854 skargi, z czego 2.049 zostało rozpatrzonych. W zakresie pkt 3 i pkt 4 wniosku organ poinformował, iż nie prowadzi statystyk. Natomiast w odniesieniu do pkt 5 wniosku, Prezes UODO podał, że nie dysponuje informacjami co do tego, czy został opracowany projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie danych. Jednocześnie zaznaczył, iż organ ds. ochrony danych osobowych nie inicjował takich działań, gdyż nie przysługuje mu inicjatywa ustawodawcza. Pismem z (...) stycznia 2020 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa UODO, zarzucając organowi naruszenie art. 14 oraz art. 16 ust. 1 u.i.d.p. poprzez nieudzielenie mu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Zażądał zobowiązania organu do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty wydania prawomocnego wyroku, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty skarbowej za pełnomocnictwo, kosztów wysyłki skargi oraz zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Prezes UODO nie udzielił mu żądanej informacji, ani nie wyznaczył terminu rozpoznania wniosku, w związku z czym pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę (pismo z (...) lutego 2020 r.) Prezes UODO wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazał, iż komórka organizacyjna UODO odpowiedzialna za rozpatrzenie wniosku, otrzymała przedmiotowy wniosek (...) lutego 2020 r. oraz podjęto działania zakończone udzieleniem skarżącemu odpowiedzi na wniosek (w piśmie z (...) lutego 2020 r.). Pismem z (...) marca 2020 r. skarżący uzupełnił skargę, wnosząc o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w wysokości 1.000 zł z uwagi na rażące naruszenie przepisów u.d.i.p. Motywując ten wniosek, skarżący podał, iż organ jedynie częściowo przekazał mu żądane informacje. W zakresie, w jakim nie udzielił mu odpowiedzi, Prezes UODO nie wydał decyzji, ani też nie pouczył skarżącego o możliwości wniesienia skargi na odmowę udzielenia informacji publicznej. Natomiast wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę są dla skarżącego niewystarczające i świadczą o tym, że organ "lekceważąco i z premedytacją narusza przepisy u.d.i.p.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dodać w tym miejscu należy, że jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1781) Prezes Urzędu jest organem właściwym w sprawie ochrony danych osobowych. Tym samym jest to organ władzy publicznej uprawniony był do udzielenia skarżącemu odpowiedzi, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dokonując oceny tego, czy przedmiotem żądania skarżącego była informacja publiczna, przypomnieć trzeba, iż pojęcie to wyprowadza się z przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest publicznym prawem podmiotowym. Szczególne formy, w jakich uprawnienie to może zostać zrealizowane, przewiduje art. 61 ust. 2 Konstytucji, wskazując, że obejmuje ono dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie tego prawa jest warunkowane wyłącznie określoną w ustawach ochroną wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Wedle art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Wywodząc z treści przepisów Konstytucji definicję informacji publicznej, zaznaczyć należy, że na pierwszy plan wysuwa się aspekt podmiotowy informacji. Inaczej jest już na gruncie u.d.i.p., która definiuje informację publiczną, przyjmując za podstawowe kryterium przedmiotowe. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tą ustawą. Dookreślenie pojęcia informacji publicznej stanowi art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawierający przykładowy katalog danych mających charakter informacji publicznej. Żądane przez skarżącego wiadomości bez wątpienia mają charakter informacji publicznej mieszczącej się w ramach art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Dotyczą bowiem szeroko pojętych zasad funkcjonowania organu władzy publicznej, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach, a także o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Zatem organ administracji publicznej lub inny podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady może: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.); 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 u.d.i.p.); 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego; 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że organ w zasadzie nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania przedstawione w pkt 3 i pkt 4 wniosku z 7 stycznia 2020 r., zasłaniając się brakiem statystyk w tym zakresie. Tymczasem pismo Dyrektora Departamentu Orzecznictwa i Legislacji z (...) lutego 2020 r. (skierowane do Dyrektora Departamentu Organizacyjnego) wskazuje, iż podanie ilości skarg do sądu administracyjnego, które zostały złożone w związku z niezałatwieniem w terminie wskazanym w k.p.a., tj. w ciągu 30 dni, wymagałoby zaangażowania wszystkich pracowników Departamentu, a analiza dużej liczby spraw pod kątem wyodrębnienia z nich żądanych informacji byłaby działaniem czasochłonnym wymagającym sporych nakładów organizacyjnych oraz intelektualnych. W związku z tym autor pisma stanął na stanowisku, że żądana informacja miałaby charakter informacji przetworzonej i sugerował zbadanie zaistnienia przesłanek szczególnej istotności uzyskania informacji publicznej dla interesu publicznego, powołując się na przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 431/17. Zdaniem Sądu, organ powinien udzielić skarżącemu szerszych wskazówek w tym zakresie bądź wezwać skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tej informacji. Natomiast w ocenie Sądu, organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania sformułowane w pkt 1, pkt 2 i pkt 5 wniosku. Wprawdzie należy tu dostrzec pewne uchybienie organu, bowiem Prezes UODO, powinien udostępnić żądane informacje będące nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, czyli do dnia (...) stycznia 2020 r. (wniosek skarżącego wpłynął do organu (...) stycznia 2020 r.). Tymczasem Prezes UODO udzielił odpowiedzi (częściowej – jak słusznie podnosi skarżący) na ten wniosek (...) lutego 2020 r., nie powiadamiając skarżącego o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona. Zachowany jednak został termin dwumiesięczny, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Za nietrafny należy uznać (zawarty w odpowiedzi na skargę) wniosek o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Rozpoznawana skarga na bezczynność została wniesiona za pośrednictwem organu (...) lutego 2020 r., a częściowej informacji Prezes UODO udzielił skarżącemu w dniu (...) lutego 2020 r., przy czym do dnia wydania wyroku organ nie odpowiedział na pytania z pkt 3 i pkt 4 wniosku. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Biorąc pod uwagę stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania, tut. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania pkt 3 i pkt 4 wniosku skarżącego z (...) stycznia 2020 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Pomimo wskazanych uchybień w rozpoznaniu wniosku skarżącego, Sąd – mając na względzie, iż organ nie zignorował całkowicie wniosku skarżącego, lecz udzielił na niego odpowiedzi (chociaż niepełnej) w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od jego złożenia - stwierdził w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność Prezesa UODO nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zaakcentować należy, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. To "przekroczenie" musi być znaczne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 9/18 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 73/18 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Działanie Prezesa UODO, aczkolwiek naganne, nie godzi w ład demokratycznego państwa prawa. Nie wywołuje też dotkliwych skutków dla skarżącego. Uwzględniając fakt, iż skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek w zakresie pkt 1, pkt 2 i pkt 5 w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a także to, że bezczynność Prezesa UODO nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, o czym orzekł w oparciu o art. 151 p.p.s.a. w pkt 3 sentencji wyroku. Dodać należy, że wymierzenie grzywny (tak na wniosek, jak i z urzędu) ma charakter fakultatywny, zatem niewymierzenie grzywny nie oznacza naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Grzywna ma pełnić funkcję dyscyplinującą, represyjną i prewencyjną oraz ma na celu zapobieganie ewentualnym przyszłym działaniom organu narażającym strony na negatywne skutki bezczynności. Po wniesieniu skargi, Prezes UODO udzielił częściowo informacji, tym samym skarga częściowo zrealizowała już związane z grzywną cele. Zawarte w pkt 4 sentencji wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania zostało wydane na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę składają się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł – łącznie 597 zł. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.