III SAB/Wr 1437/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi W. C. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 348,50 (słownie: trzysta czterdzieści osiem i 50/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. V.C. (dalej zwany stroną lub skarżącym) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie D. (dalej zwany Wojewodą lub organem) bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (znak sprawy: [...]) domagając się zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, jaki i przewlekłości w prowadzeniu postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a., przyznania od organu sumy pieniężnej w kwocie 8.000 zł oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej w kwocie 17 zł. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy skarżący w dniu 13 grudnia 2018 r. złożył do organu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który tego samego dnia został zarejestrowany w systemie Pobyt 2, a także doręczono mu pisemne zawiadomienie, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na dzień 13 czerwca 2019 r. z uwagi na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości wydania zezwolenia. Jednocześnie pouczono, że w trakcie rozpatrywania wniosku strona legalnie przebywa na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. W dniu 8 maja 2019 r., a następnie w dniu 5 czerwca 2019 r., skarżący zwrócił się pisemnie do organu o informacje na temat toczącego się postępowania, zaś w dniu 18 września 2019 r. dokonał korekty wniosku wskazując jako główny cel pobytu wykonywanie pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. Pismem z dnia 17 października 2019 r. skarżący złożył ponaglenie przesłane następnie Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia 11 grudnia 2019r. W dalszej kolejności strona w dniu 12 listopada 2019 r. złożyła skargę z dnia 7 listopada na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 11 grudnia 2019 r. organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. W tym samym dniu organ poinformował skarżącego, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na dzień 11 marca 2020 r., a także wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni poprzez dostarczenie dokumentów potwierdzających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania, wypełnionego załącznika nr 2 do wniosku, dokumentów potwierdzających posiadanie wyższych kwalifikacji zawodowych oraz dokumentów potwierdzających, iż roczne wynagrodzenie brutto wynikające z miesięcznego lub rocznego wynagrodzenia, wskazane w umowie, nie jest niższe niż 150% kwoty przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym zawarcie umowy. Przedmiotowa skarga wpłynęła do Sądu w dniu 16 grudnia 2019 r. wraz z odpowiedzią organu, w której Wojewoda wnosił o jej oddalenie wskazując w pierwszej kolejności, że w rażącej sprzeczności ze stanem faktycznym stoi twierdzenie pełnomocnika skarżącego o nieotrzymaniu od organu żadnego pisma w sprawie, a także stwierdzając, że pismo strony z dnia 5 kwietnia 2019 r. nie sposób zakwalifikować jako ponaglenie w sprawie. W dalszej kolejności organ wskazał, iż sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zdaniem organu w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce bezczynność lub przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony. Odnosząc się do tej ostatnie sankcji organ zwrócił uwagę, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału III z dnia 17 grudnia 2019 r. rozdzielono skargi celem odrębnego rozpatrzenia skargi na bezczynność (sygn. akt III SA/Wr 1436/19) oraz skargi na przewlekłość (sygn. akt III SA/Wr 1437/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organ przez okres blisko 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, nie licząc zawiadomienia o wszczęciu postepowania i informacji o przewidywanym terminie zakończenia postepowania nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpoznania wniosku skarżącego. Po zarejestrowaniu sprawy i z góry wyznaczając 6-miesięczny termin zakończenia postępowania organ potrzebował blisko roku, aby zwrócić się do właściwych organów bezpieczeństwa o stosowne informacje oraz wezwać skarżącego do uzupełnienia braków wniosku. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie organ nie oświadczył czy wyznaczony nowy termin zakończenia postępowania, tj. 11 marca 2020 r., został zrealizowany. Chybiony jest zarzut organu co do niezrealizowania przez skarżącego obowiązku wcześniejszego złożenia ponaglenia, skoro sam pismo skarżącego z dnia 17 października 2019 r. przesłał do Urzędu Do Spraw Cudzoziemców wraz z oceną o zasadności ponaglenia z powodu niezałatwienia sprawy w terminie. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy (wydania aktu) zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W tej sytuacji wnioskować należało również, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczynił się w znacznej mierze skarżący. Przeciwnie, to skarżący, był aktywnym uczestnikiem postępowania, który dążąc do realizacji swojego wniosku złożył ponaglenie oraz ostatecznie też i przedmiotową skargę, które to akcje nie wymusiły jednak merytorycznego rozpoznania wniosku. Sytuacja, w której skarżący czeka wiele miesięcy, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 u.p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej mając na względzie, że sumę taką przyznano mu już w równolegle prowadzonym postępowaniu ze skargi na bezczynność organu (sygn. akt III SAB/Wr 1436/19). Sąd podtrzymuje zawartą w uzasadnieniu wyroku tamtej sprawy opinię, iż z przyczyn obiektywnych, jak też mając na względzie ogólnie prewencyjny charakter grzywny, nie istnieje potrzeba zdyscyplinowania organu poprzez dodatkowe nałożenie na niego grzywny. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 8.000 zł i wymierzenia organowi grzywny. O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 348,50 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz połowa wynagrodzenia należnego profesjonalnemu pełnomocnikowi (240 zł) oraz połowa opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (8,50 zł). Miarkowanie kosztów zastępstwa adwokackiego związane było z faktem rozdzielenia skarg zawartych w jednym piśmie procesowym i związanym z tym rzeczywistym nakładem pracy pełnomocnika.