II SA/Go 7/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020r. sprawy ze skargi R.F. na postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. 16 grudnia 2019 r., radny Rady Gminy R.F., skierował do Przewodniczącego Rady Gminy pismo o następującej treści: "Z dniem [...].12.2019 zrzekam się mandatu radnego. Pragnę podkreślić, że wypełniając zaszczytną funkcję radnego kierowałem się w swoim działaniu treścią roty ślubowania, które złożyłem obejmując mandat". 18 grudnia 2019 r. została przekazana do Komisarza Wyborczego pisemna rezygnacja radnego. Komisarz Wyborczy postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., nr [...] na podstawie art. 383 § 2a w związku z § 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2019 r., poz. 684 ze zm., dalej: K.w.) stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] grudnia 2019 r. mandatu radnego R.F., wybranego do Rady Gminy w okręgu wyborczym nr [...] z listy nr [...] – [...], z powodu pisemnego zrzeczenia się mandatu. R.F. pismem z [...] stycznia 2019 r., złożonym w Biurze Komisarza Wyborczego, złożył skargę na postanowienie Komisarza Wyborczego o wygaśnięciu jego mandatu radnego. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący wskazał, że decyzję o rezygnacji podjął w momencie silnego wzburzenia i desperacji w stosunku do pani Wójt Gminy I.B.. Skarżący wyjaśnił, że startował w wyborach na radnego z [...]. Wskazał, że stosunek pani Wójt do radnych jest arogancki, wręcz obraźliwy. Skarżący stwierdził, że używanie w stosunku do radnych, którzy nie zawsze zgadzają się z decyzjami pani Wójt słów żeby "zamknęła mordę" jest obrażaniem człowieka i radnej wybranej w demokratycznych wyborach. Skarżący zaznaczył, że pani Wójt wymaga absolutnego poddaństwa i poparcia w stosunku do swoich decyzji. Nie liczy się z odmiennym zdaniem inaczej myślących radnych. W skardze skarżący wskazał ponadto, że po ukazaniu się w prasie decyzji o jego rezygnacji, otrzymał dużo telefonów z prośbą o wycofanie rezygnacji. W odpowiedzi na skargę organ wyborczy wskazał, że zrzeczenie się mandatu jest aktem (czynnością) będącą wyrazem woli radnego (oświadczeniem woli). Przepisy K.w. nie zawierają regulacji pozwalających odwołać oświadczenie woli, ale nie zawierają także przepisu, który by tego wyraźnie zabraniał. Ustawodawca nadał oświadczeniom woli radnego o "rezygnacji" z mandatu charakter czynności jednostronnych niewymagających dla swej skuteczności zgody ich adresata. Skoro przyznał radnemu prawo swobodnego decydowania o zrzeczeniu się mandatu, to w tej wolności powinno się mieścić również prawo do cofnięcia takiego oświadczenia. Z takiej jednak możliwości radny mógł skorzystać tylko do chwili wydania przez Komisarza Wyborczego postanowienia stwierdzającego wygaśnięcie mandatu. Postanowienie Komisarza potwierdza tylko złożenie oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu, dopełnia stan faktyczny, z którym ustawa łączy skutek w postaci wygaśnięcia mandatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167, dalej: P.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Wskazania także wymaga, że sąd orzeka na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przeprowadzona przez WSA kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 383 § 1 K.w. wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku: 1) śmierci; 2) utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów; 3) odmowy złożenia ślubowania; 4) pisemnego zrzeczenia się mandatu; 5) naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności; 6) wyboru wójta, na posła na Sejm, senatora albo posła do Parlamentu Europejskiego; 7) niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Zgodnie z art. 383 § 2a K.w. wygaśnięcie mandatu radnego z dniem wystąpienia przyczyny o której mowa w § 1 pkt 1, 4, 6, stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie 14 dnia od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Wykonywanie mandatu radnego nie ma charakteru administracyjnoprawnego. Źródłem jego wykonywania, czy objęcia jest akt wyboru, a zatem jest związany z wolą wyborców, mieszkańców danej wspólnoty samorządowej. Stosunek powstały na skutek wyborów pomiędzy radnym a radą gminy ma charakter publicznoprawny. Kategoryczne brzmienie przepisów związanych z wygaśnięciem mandatu radnego pozwala na przyjęcie, że zrzeczenie się mandatu ma charakter szczególny. Mandat wygasa z chwilą się zrzeczenia, a postanowienie komisarza wyborczego potwierdza tylko zaistniały stan. Stosunek prawny wynikający z mandatu nie jest stosunkiem cywilnoprawnym ale publicznoprawnym, a zatem art. 61 kodeksu cywilnego, w myśl którego oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób że mogła zapoznać się z jego treścią, nie ma tym przypadku zastosowania. Odmawianie radnym możliwości cofnięcia oświadczenia woli, dotkniętego poważnymi wadami, z braku odpowiedniej publicznoprawnej regulacji byłoby rozwiązaniem stawiającym radnych w sytuacji gorszej niż sytuacja osób składających cywilnoprawne oświadczenia woli. Taka interpretacja byłaby zbyt restrykcyjna, zważywszy na ustrojowe znaczenie demokratycznych wyborów do organów samorządu terytorialnego. Waga aktów wyborczych sprawia, że ewentualne cofnięcie oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu nie może być swobodne, może mieć miejsce tylko w sytuacjach szczególnych i tylko przed podjęciem postanowienia stwierdzającego wygaśniecie mandatu (por. wyrok NSA z 8 maja 2012 roku, sygn. akt II OSK 401/12, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Ocena, czy wystąpiły szczególne okoliczności, uzasadniające – z uwagi na poważną wadę oświadczenia woli – dopuszczalność jego cofnięcia, należy do organu stanowiącego (komisarz wyborczy), który posiłkowo powinien kierować się przepisami kodeksu cywilnego (art. 61 i art. 82 -88 K.c). W rozpoznawanej sprawie skarżący przed podjęciem postanowienia stwierdzającego wygaśniecie mandatu nie cofnął swojego oświadczenia o zrzeczeniu się z dniem [...] grudnia 2019 r. mandatu radnego. Skarżący wskazuje, że decyzję o zrzeczeniu się mandatu podjął w momencie silnego wzburzenia i desperacji. W związku z tym wskazać należy, że waga zrzeczenia się mandatu wymaga namysłu radnego nad swoimi decyzjami. Nawet przyjmując, iż radny do końca nie przewidywał konsekwencji swojego oświadczenia, nie można uznać, iż wola jego została zachwiana, czy też został wprowadzony w błąd. Radny jako reprezentant społeczności lokalnej powinien zdawać sobie sprawę z wagi złożonego oświadczenia. Niewadliwe złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego powoduje konsekwencje przewidziane w art. 383 § 1 pkt 4 K.w. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.