I SA/Gl 1702/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Nita, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński (spr.), Bożena Suleja-Klimczyk, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej – Dyrektor IAS, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.), a także art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1, § 4 pkt 1 i art. 56 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm. – dalej u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia A. S. (dalej – Skarżąca, Zobowiązana), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału w Z. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej – ZUS, organ egzekucyjny) z dnia [...] r. nr [...] zawieszające postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o tytuły wykonawcze od [...] do [...] wystawionych do majątku A. S. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] r. ZUS wystawił wobec Skarżącej tytuły wykonawcze o numerach: [...] oraz [...], obejmujące należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za miesiące luty i czerwiec 2018 r. W tym samym dniu Dyrektor ZUS przedmiotowym tytułom wykonawczym nadał klauzule o ich skierowaniu do egzekucji. Egzekucja została wszczęta w dniu [...] r. poprzez doręczenie Zobowiązanej odpisów tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] r. o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej. W dniu [...] r. doręczono również wskazane zawiadomienie dłużnikowi zajętej wierzytelności, tj. Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w G. Pismami z dnia 18 lipca 2019 r. Skarżąca wniosła zarzuty na to postępowanie egzekucyjne, wskazując na rażące naruszenie prawa. Organ egzekucyjny, działając na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a., postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie egzekucyjne. W zażaleniu z dnia 2 września 2019 r. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia organu egzekucyjnego z powodu rażącego naruszenia prawa. W jego uzasadnieniu Zobowiązana wskazała, że podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego powinno stanowić zarządzenie Prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej oddziału, który wszczął postępowanie. Jej zdaniem, zarządzenie to nigdy nie zostało oficjalnie opublikowane, a tytuł wykonawczy nie został prawidłowo wystawiony. Podniosła następnie, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy publiczne mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. W związku z tym, skoro Dyrektor ZUS działa na podstawie zarządzenia, którego treści podano do publicznej wiadomości, to działanie takie jest bezprawne i narusza Konstytucję. Jak wskazała, kwestię właściwości miejscowej urzędów skarbowych Minister Finansów uregulował w rozporządzeniu z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych - to jeśli dla ZUS nie ma takich regulacji prowadzenie postępowań egzekucyjnych jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono również, że postępowanie zostało wszczęte przez Dyrektora Oddziału, a nie Prezesa ZUS. Końcowo Skarżąca wyraziła stanowisko, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania skoro nie zostało wszczęte z powodu nieprawidłowości tytułów wykonawczych. Dyrektor IAS nie podzielił zarzutów Skarżącej i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego z dnia [...] r. W motywach postanowienia organ odwoławczy powołując się na art. 35 § 1 i art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. wskazał, że wobec zgłoszenia przez Zobowiązaną zarzuty do tytułów wykonawczych, zawieszenie postępowania nastąpiło z mocy prawa. W takiej sytuacji, jak wyjaśniono, zgodnie z art. 56 § 3 i § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, na które przysługuje zażalenie. Dodano przy tym, że postanowienie to ma charakter deklaratoryjny. Z tych też względów, zdaniem Dyrektora IAS, organ egzekucyjny nie naruszył obowiązujących przepisów prawa, gdyż postąpił zgodnie z dyspozycją art. 35 § 1 w związku z art. 56 § 3 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 19 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu właściwości rzeczowej i miejscowej. Natomiast działanie Dyrektora Oddziału ZUS-u w zakresie właściwości rzeczowej w stosowaniu środków egzekucyjnych w egzekucji z należności pieniężnych reguluje art. 19 § 4 u.p.e.a. Natomiast do zakresu działania Prezesa ZUS-u należy tworzenie, przekształcanie i znoszenie terenowych jednostek organizacyjnych oraz określanie ich siedziby, właściwości terytorialnej i rzeczowej (art. 73 § 3 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych). Zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. - Dz.U. z 2011 r. Nr 18, poz. 93), Prezes Zakładu wydaje akty wewnętrzne, w tym zarządzenia w sprawie terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, oraz określa właściwość terytorialną zasięgu działania i siedzib terenowych jednostek organizacyjnych. Wyjaśniono, że zgodnie z zarządzeniem Nr 10 Prezesa ZUS-u z dnia 6 marca 2008 r. Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. obejmuje zakresem działania teren miasta G. Wyjaśniono, że przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 296) nie przewidują publikacji zarządzeń Prezesa ZUS-u w Dziennikach Urzędowych. W ocenie Dyrektora IAS, organ egzekucyjny działający w niniejszej sprawie jest organem uprawnionym rzeczowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie. Jego właściwość ustalono na podstawie art. 22 § 2 u.p.e.a., tj. według miejsca zamieszkania lub siedziby Skarżącej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Zobowiązana reprezentowana przez pełnomocnika - męża - wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości z powodu rażącego naruszenia prawa. Nie wskazano jednak na czym polegało rażące naruszenie prawa przez organ oraz jaki konkretny przepis prawa został naruszony w sposób rażący. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania. Wobec braku naruszeń prawa o takim ciężarze gatunkowym nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Dyrektora IAS z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS z dnia [...] r. w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż organy swe orzeczenia oparły o niewadliwie ustalony stan faktyczny. Z punktu widzenia orzeczenia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. jedynym prawnie relewantnym zdarzeniem było złożenie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, co w sprawie miało miejsce w dniu 18 lipca 2019 r. Zgodnie z wskazanym przepisem zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Należy uznać, iż skoro Skarżąca pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r. wniosła w trybie art. 33 § 1 u.p.e.a. zarzuty na prowadzenie egzekucji administracyjnej, to uzasadnionym było zawieszenie postępowania egzekucyjnego w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Trzeba bowiem zaznaczyć, że sama kwestia wymogu wydania postanowienia w przypadku zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. oraz kwestia zaskarżalności tego aktu były różnie oceniane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki NSA: z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2116/17, Lex nr 2434939, z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt II FSK 903/15, Lex nr 2358768). Sądy przyjmowały mianowicie, iż wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a było zbędne, gdyż ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, jako że zawieszenie postępowania na podstawie tego przepisu następuje z mocy prawa. Jednocześnie wedle tego stanowiska postanowienie wydane w wyniku wniesienia zarzutów przez zobowiązanego jest innym postanowieniem, niż to, o którym mowa w art. 56 u.p.e.a, w stosunku do którego przewidziano środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Zdaniem Sądu, brak jest jednak dostatecznych podstaw do uznania, że okoliczność - nie kwestionowana przez Sąd - iż w razie wniesienia przez zobowiązanego zarzutów na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. zawieszenie postępowania następuje z mocy prawa przesądza, iż organ nie ma obowiązku wydania postanowienia na podstawie art. 56 § 3 u.p.e.a. Przepis ten stanowi szczególną regulację wyznaczającą formę, w jakiej organ egzekucyjny powinien wypowiedzieć się w kwestii zawieszenia, nie zawężając jego zastosowania do przypadków wskazanych w § 1 i § 2. Stanowisko, zgodnie z którym zawieszenie postępowania na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. powinno przyjąć formę postanowienia w związku z art. 56 § 3 u.p.e.a. zostało również wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt II FSK 2997/15 (Lex nr 2406011). W orzeczeniu tym stwierdzono: "Na powyższej podstawie prawnej - zawartej w art. 35 § 1 u.p.e.a. - zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje co prawda z mocy prawa, mimo to organ egzekucyjny zobligowany jest do wydania postanowienia na podstawie art. 56 § 3 u.p.e.a." Konsekwencją przyjęcia, że łączną podstawą takiego postanowienia jest art. 35 § 1 i art. 56 § 3 u.p.e.a. jest uznanie, że środek zaskarżenia w postaci zażalenia, przewidziany w stosunku do postanowień organu egzekucyjnego wydanych w przedmiocie zawieszenia postępowania przysługuje także w wypadku wydania takiego postanowienia w związku z zawieszeniem postępowania egzekucyjnego z mocy prawa na skutek wniesienia przez zobowiązanego zarzutów na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. Zatem zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje z mocy prawa. Mimo to organ egzekucyjny zobligowany jest do wydania postanowienia na podstawie art. 56 § 3 u.p.e.a. Postępowanie egzekucyjne będzie kontynuowane, jeżeli wierzyciel po otrzymaniu zarzutu wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego lub z wnioskiem o podjęcie środków zabezpieczających na podstawie tytułu wykonawczego stanowiącego podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania ma charakter deklaratoryjny, zaś skutki zawieszenia postępowania powstają z momentem zaistnienia zdarzenia, o którym mowa w art. 35 § 1 u.p.e.a., tj. z momentem zgłoszenia zarzutów. W świetle powyższych rozważań zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i nie narusza prawa, a skarga nie zawiera żadnej argumentacji, która zasługiwałaby na uwzględnienie. Końcowo należy odnieść się do zagadnienia właściwości Dyrektora Oddziału ZUS w Z. do wszczęcia postępowania egzekucyjnego do majątku Skarżącej. W tym zakresie należy odwołać się do rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 września 2016 r. w sprawie siedzib i właściwości rzeczowej oraz miejscowej dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczonych do działania jako organy egzekucyjne (Dz.U. poz. 1411). Jak wynika z § 1 tego aktu wykonawczego, siedziby i właściwość miejscową dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wyznaczonych do działania jako organy egzekucyjne uprawnione do stosowania środków egzekucyjnych, o których mowa w art. 19 § 4 u.p.e.a., określa załącznik do rozporządzenia. Z kolei w pkt 42 załącznika do rozporządzenia wymienia się Dyrektora Oddziału w Z. jako organ właściwy we wskazanym zakresie m.in. co do gmin o statusie miasta: Bytom, Gliwice, Kalety, Knurów, Miasteczko Śląskie, Piekary Śląskie, Pyskowice, Radzionków, Tarnowskie Góry, Zabrze. Zatem, skoro Zobowiązana zamieszkuje na terenie G., to Dyrektor Oddziału w Z. jest właściwy do wszczęcia i prowadzenia wobec niej postępowania egzekucyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) oddalił skargę.