II SA/Lu 38/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 25 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. na rzecz R.K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Państwowego Gospodarstwa L. Lasy Państwowe (dalej także: Dyrektor), działając na podstawie art. 123 § 1 i § 2, art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 134 oraz art. 149 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej także: k.p.a.) w zw. z art. 49a ust. 1 ustawy z 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2018 r. poz. 2033, dalej także: Prawo łowieckie), stwierdził niedopuszczalność odwołania R. K. (dalej także: skarżący) od protokołu szacowania ostatecznego nr [...] z 6 września 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody wyrządzone przez dziki. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor wskazał, że opisane wyżej odwołanie wniesione zostało przez skarżącego 13 listopada 2019 r., a więc z uchybieniem ustawowego siedmiodniowego terminu. Termin ten rozpoczął swój bieg 6 września 2019 r., kiedy to skarżący odmówił podpisania przedmiotowego protokołu szacowania ostatecznego, a zatem upłynął bezskutecznie 13 września 2019 r. W tej sytuacji, obowiązkiem organu było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, na podstawie powołanych przepisów. Dyrektor wyjaśnił jednocześnie, że na wynik sprawy nie mógł mieć wpływu fakt, iż skarżący pismem z 14 października 2019 r. zwrócił się do Nadleśniczego Nadleśnictwa R. n. S. (dalej także: Nadleśniczy) o przesłanie protokołu ostatecznego szacowania nr [...], a następnie, po przesłaniu mu tego protokołu, podpisał go, zaopatrzył datą "12 listopada 2019 r." i odesłał Nadleśniczemu. Zdaniem organu, takie działanie nie prowadziło do skutecznego podpisania protokołu ostatecznego, gdyż na egzemplarzach posiadanych przez Nadleśniczego taka data nie widnieje, znajduje się zaś adnotacja o odmowie podpisania protokołu przez skarżącego. W złożonej do Sądu skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie, z uwagi na naruszenie: - art. 134 k.p.a. poprzez orzeczenie o niedopuszczalności odwołania, które zostało złożone w terminie; - art. 46a ust. 1 i 4 oraz art. 46d ust. 1 w zw. z art. 46f ustawy Prawo łowieckie, poprzez ustalenie, że protokół ostatecznego szacowania, datowany na dzień 6 września 2019 r. stanowi protokół, o którym mowa w art. 46d ust. 1 tej ustawy, mimo że takiego protokołu w tej dacie nie było, a poza tym dokument ten nie spełniał przewidzianych prawem warunków (m.in. z uwagi na brak podpisu skarżącego). Skarżący opisał przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że protokół szacowania ostatecznego nr [...], datowany na 6 września 2019 r., otrzymał dopiero 6 listopada 2019 r., podpisał go 12 listopada 2019 r. i odesłał do Nadleśniczego, stąd jego odwołanie wniesione 13 listopada 2019 r., zostało złożone z zachowaniem terminu ustawowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym jego uchylenie. Sąd uwzględnił skargę także z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Zgodnie z art. 46 ustawy Prawo łowieckie, dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego jest obowiązany do wynagradzania szkód wyrządzonych: 1) w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny; 2) przy wykonywaniu polowania (ust. 1). Szacowania szkód, o których mowa wyżej, a także ustalania wysokości odszkodowania dokonuje zespół składający się z: 1) przedstawiciela wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego; 2) przedstawiciela dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego; 3) właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda (ust. 2). Opisany wyżej wniosek o szacowanie szkód, w tym o ustalenie wysokości odszkodowania, właściciel albo posiadacz gruntów rolnych składa do dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego (ust. 3). Szacowanie szkody składa się z: 1) oględzin; 2) szacowania ostatecznego (ust. 6). W świetle art.46c ust. 5 i 7 Prawa łowieckiego, niezwłocznie po zakończeniu szacowania ostatecznego dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół, który zawiera w szczególności następujące dane i informacje: 1) imiona i nazwiska osób biorących udział w szacowaniu ostatecznym; 2) datę sporządzenia protokołu oraz datę dokonania szacowania ostatecznego; 3) dane podlegające ustaleniu podczas szacowania ostatecznego; 4) szkic sytuacyjny uszkodzonej uprawy; 5) czytelne podpisy osób biorących udział w szacowaniu ostatecznym. Protokół sporządza się w trzech jednobrzmiących egzemplarzach po jednym dla każdego członka zespołu szacującego szkodę, w tym dla właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda. W myśl art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego, właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46c ust. 5. W przypadku gdy obwód łowiecki, na terenie którego wystąpiła szkoda, o której mowa w art. 46 ust. 1, został wyłączony z wydzierżawiania i przekazany w zarząd nadleśnictwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, organem właściwym w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania zgodnie z art. 46d i art. 46e jest dyrektor regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Stosownie do art. 49a ust. 1 omawianej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że w odpowiedzi na złożony przez skarżącego 2 września 2019 r. w siedzibie Nadleśnictwa R. n. S. wniosek o szacowanie szkody w płodach rolnych, wyrządzonej przez dziki na nieruchomości stanowiącej jego własność, oznaczonej jako działka nr ewid.[...], o pow. 0,16 ha, położonej w miejscowości K. P., w gminie [...], przeprowadzone zostały 6 września 2019 r. czynności szacowania ostatecznego. Bezsporne jest również, że w piśmie z 12 września 2019 r., skierowanym do Nadleśniczego Nadleśnictwa R. n. S. , skarżący wskazał na szereg nieprawidłowości, jakie – jego zdaniem – miały miejsce podczas wspomnianego szacowania, w tym stwierdził: "ponieważ zespół szacujący szkody tak się spieszył, że nie zdołał nawet spisać protokołu ostatecznego oszacowania szkody, w którego treści miałem możliwość wpisania zastrzeżeń, gdyż wartości przyjmowane przez zespół, jego zdaniem, wynikały z wytycznych otrzymanych z Nadleśnictwa, zaś na rzeczywiste pomiary i ustalenia nie było czasu (ja mimo podeszłego wieku i dużego zakresu prac polowych, jednak znalazłem na to czas), to poinformowano mnie, że w poniedziałek, czyli w dniu 9 września 2019 r. zostanie mi dostarczony ostateczny protokół szacowania szkody, co oczywiście do chwili obecnej nie nastąpiło" (k. 10-12 akt adm.). W odpowiedzi na te zarzuty Nadleśniczy poinformował skarżącego w piśmie z 2 października 2019 r., że "Niezgodne z prawdą jest twierdzenie jakoby zespół szacujący szkodę nie zdołał nawet spisać protokołu ostatecznego szacowania szkody, w którego treści miałem możliwość wpisania zastrzeżeń" (k. 13-14). Nadleśniczy nie wyjaśnił jednak w jakikolwiek sposób, na podstawie jakich dowodów oparł swoje stanowisko w tym zakresie. Następnie skarżący – pismem z 14 października 2019 r. ponownie zwrócił się do Nadleśniczego o wyjaśnienie nieprawidłowości, jakie miały miejsce w sprawie, zwracając uwagę, że zawarte w piśmie Nadleśniczego z 2 października 2019 r. twierdzenia co do stanu faktycznego "nie są zgodne z rzeczywistością". Skarżący po raz kolejny podkreślił: "Zespół szacujący nie sporządzał protokołu ostatecznego szacowania szkody w mojej obecności na dz. ewid. nr [...] z prostego powodu, gdyż nie dokonywał szacowania zniszczonych ziemniaków. Protokół, którego treści nie znam, sporządzony jest najprawdopodobniej fikcyjnie. Członek zespołu szacującego G. S. oświadczył, że protokół dostarczy mi w dniu 9 września 2019 r., lecz do chwili obecnej treści tego protokołu nie otrzymałem". W związku z tym skarżący stwierdził: "w dalszym ciągu oczekuję na protokół z szacowania szkody który do chwili obecnej nie został mi przedstawiony, a tym samym całkowicie nie uzasadnione są twierdzenia nadleśnictwa, że nie złożyłem odwołania". Jednocześnie skarżący oświadczył, że z uwagi na nieprawidłowości, jakie miały miejsce dotychczas, w czynnościach szacowania ostatecznego "uczestniczyła osoba postronna, która może być świadkiem i potwierdzić fakty, jakie miały miejsce przy szacowaniu szkody" (k. 16-17). Odpowiadając na to ostatnie pismo, Nadleśniczy w piśmie z 31 października 2019 r. stwierdził, że "z informacji otrzymanych od członków zespołu szacującego Panów G. S. i K. Z. - przedstawicieli Nadleśnictwa [...], reprezentujących OHZ LP Lasy [...]" wynika, iż wymagany protokół oszacowania szkody został sporządzony 6 września 2019 r. w obecności skarżącego "niezwłocznie po zakończeniu szacowania ostatecznego na działce ewidencyjnej nr [...]". Fakt odmowy podpisania i odbioru protokołu przez skarżącego "zespół zawarł w punkcie dotyczącym treści zastrzeżeń". Nadleśniczy przesłał to pismo skarżącemu wraz z protokołem szacowania ostatecznego nr [...], datowanym na 6 września 2019 r. (k. 17v-19). Po doręczeniu skarżącemu odpisu spornego protokołu 6 listopada 2019 r., skarżący podpisał go, opatrując ten podpis datą 12 listopada 2019 r., a 13 listopada 2019 r. wniósł od niego odwołanie. W ocenie Sądu, za co najmniej przedwczesne należy uznać stanowisko Dyrektora, który stwierdził, że odwołanie skarżącego z 13 listopada 2019 r. od protokołu szacowania ostatecznego nr [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu ustawowego do dokonania tej czynności procesowej. Należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione w niniejszej sprawie zarówno przez Dyrektora, jak i przez Nadleśniczego, nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, nie można więc uznać, że spełnione były warunki do podjęcia zaskarżonego postanowienia. W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Stosownie do art. 78 § 1 i § 2 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić tego żądania, tylko wówczas gdy nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, a dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Co więcej, zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie zebrały wyczerpująco całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie rozważył go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z cytowanych przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 81 k.p.a. w związku z art. 49a ust. 1 ustawy Prawo łowieckie. Organy te, a zwłaszcza Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla oceny zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania w rozpoznawanej sprawie. Podkreślenia wymaga, że mając na uwadze opisane wyżej niekwestionowane okoliczności faktyczne, obowiązkiem Dyrektora było, zgodnie z tymi przepisami k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego i wyjaśnienie, czy rzeczywiście skarżący w dniu 6 września 2019 r. odmówił podpisania protokół szacowania ostatecznego nr [...]. Miało to bowiem istotne znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy. Trzeba mieć na względzie, że zgodnie z art. 68 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego, protokół szacowania ostatecznego sporządza się tak, aby wynikało z niego, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Choć przepisy ustawy Prawo łowieckie nie wskazują expressis verbis, od jakiej daty należy liczyć termin do wniesienia odwołania, w przypadku odmowy podpisania protokołu szacowania ostatecznego szkody, to nie budzi wątpliwości, że siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 46d ust. 1 tej ustawy, rozpoczyna w takim przypadku swój bieg w dacie odmowy podpisania protokołu. Przyjęcie odmiennego stanowiska i przyjęcie wyłącznie w oparciu o wykładnię literalną tego przepisu, że w takiej sytuacji, wobec braku podpisania protokołu, termin ten nie rozpoczął swojego biegu, prowadzić mogłoby do nadużycia prawa. Należałoby bowiem wówczas uznać, że termin ten należy liczyć bezwzględnie od każdej daty, gdy podpisano protokół, choćby nastąpiło to wiele lat po jego sporządzeniu, a nawet doręczeniu stronie. Taki wniosek byłoby z pewnością całkowicie nieracjonalny, gdyż niewątpliwie nie było zamiarem ustawodawcy dopuszczenie możliwości bezzasadnego wydłużenia tego postępowania. W związku z tym, w rozpoznawanej sprawie wymagały zweryfikowania twierdzenia skarżącego, który – jak wspomniano wyżej – konsekwentnie podnosił w toku postępowania, że nie mógł odmówić podpisania protokołu szacowania ostatecznego dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania za szkody wyrządzone przez dziki na jego działce, gdyż – wbrew twierdzeniom zawartym w pismach Nadleśniczego z 2 i 31 października 2019 r. – protokół ten nie został sporządzony niezwłocznie po dokonaniu czynności szacowania w dniu 6 września 2019 r. Zauważyć należy, że w celu wyjaśnienia tej kwestii Dyrektor nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, a jedynie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżący odmówił podpisania protokołu szacowania ostatecznego 6 września 2019 r., "co jednoznacznie wynika z adnotacji na tym protokole" (s. 2 postanowienia, k. 28 akt adm.). Nie budzi przy tym wątpliwości, że Dyrektor uchylił się od zbadania wiarygodności "informacji otrzymanych od członków zespołu szacującego Panów G. S. i K. Z. - przedstawicieli Nadleśnictwa [...], reprezentujących OHZ LP Lasy [...]", choćby poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań tych osób, zapewniając skarżącemu możliwość udziału w tej czynności procesowej, w tym zadawania pytań świadkom. Dyrektor nie wyjaśnił w żaden sposób, dlaczego dał wiarę powyższym informacjom udzielonym przez dwóch członków zespołu szacującego szkodę, a uznał za całkowicie niewiarygodne twierdzenia skarżącego, który kilkakrotnie podnosił w toku postępowania, że nie było możliwe podpisanie przez niego spornego protokołu szacowania ostatecznego (ani odmowa jego podpisania) w dniu 6 września 2019 r., skoro nie został on sporządzony niezwłocznie po szacowaniu ostatecznym i nie został mu okazany ani doręczony w tej dacie. Co więcej, niezrozumiałe jest – zdaniem Sądu – dlaczego w opisanych wyżej okolicznościach, Dyrektor uchylił się od uwzględnienia, zgodnie z art. 78 § 1 i § 2 k.p.a., zawartego w piśmie z 14 października 2019 r. oraz w odwołaniu z 13 listopada 2019 r. wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z zeznań J. M., jako "osoby postronnej", która uczestniczyła w szacowaniu ostatecznym i jak wskazał skarżący "może być świadkiem i potwierdzić fakty, jakie miały miejsce przy szacowaniu szkody". Oczywiste jest, że okoliczności sprawy nie zostały należycie wyjaśnione, a przedmiotem dowodu była kwestia mająca istotne znaczenie dla sprawy, która nie została stwierdzona innymi dowodami. Skoro organ nie podjął prawidłowo działań w celu zweryfikowania odmiennych twierdzeń skarżącego w tym zakresie, pomimo ciążącego na nim ustawowego obowiązku, to naruszył nie tylko powołane przepisy, ale również zasady ogólne postępowania administracyjnego wskazujące na konieczność podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.) oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie skarżącego – jako jego strony – do organu (art. 8 k.p.a.). Niezależnie od tego, co wskazano wyżej, podkreślenia wymaga, że właściwy organ administracji publicznej, w przypadku ustalenia, że odwołanie od szacowania ostatecznego wniesione zostało z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego, obowiązany jest do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a nie – jak uczynił to w rozpoznawanej sprawie Dyrektor – do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (zob. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego. Podkreślić zatem należy, że naruszenia przepisów prawa, jakich dopuścił się w rozpoznawanej sprawie Dyrektor uzasadniały uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Niewątpliwie bowiem mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor, w myśl art. 153 p.p.s.a., uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności organ ten, mając na uwadze cytowane wyżej zasady ogólne postępowania administracyjnego, ustali należycie stan faktyczny sprawy, a w razie ewentualnego potwierdzenia zasadności twierdzeń skarżącego dotyczących okoliczności sporządzenia i podpisania protokołu szacowania ostatecznego, rozpozna jego odwołanie merytorycznie i po przeprowadzeniu wymaganego postępowania, wyda stosowne rozstrzygnięcie. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego znajduje oparcie w art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.