II OSK 1904/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 96/20 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu użytkowania części obiektu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 31 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 96/20, oddalił skargę A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie kary z tytułu użytkowania części obiektu. Powyższym postanowieniem organ drugiej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), po rozpatrzeniu zażalenia A. P., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], nakładające, na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59g ustawy Prawo budowlane, na A. P. karę pieniężną w wysokości 75.000 złotych z tytułu przystąpienia do użytkowania, z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane, części rozbudowanego i nadbudowanego budynku usługowego, położonego przy ul. P. w M. na działkach nr [...]. Podejmując rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie jest sporne, że skarżący nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Podniósł, że z wykonanych przez PINB zdjęć wynika ponad wszelką wątpliwość, że w dacie kontroli przeprowadzonej przez ten organ były użytkowane na potrzeby zakładu fryzjerskiego dobudowane pomieszczenia, które są oznaczone na rysunku przyziemia (s. 30 projektu budowlanego) jako: nr 1.1 - pomieszczenie usług fryzjerskich (dobudowane w części), nr 1.2 - wiatrołap i nr 1.4 - pomieszczenia mycia włosów. Dobudowany wiatrołap jest jedynym wejściem do salonu fryzjerskiego. Skoro w dacie kontroli w salonie fryzjerskim znajdowali się klienci i pracownicy wykonujący usługi fryzjerskie, to niewątpliwie ta część przedmiotowego obiektu była użytkowana. Sąd nie uwzględnił wyjaśnień skarżącego, że użytkowana była wyłącznie pierwotnie istniejąca część budynku, bowiem w jego ocenie, przeczy temu korzystanie co najmniej z wejścia do budynku, które niewątpliwie pierwotnie nie istniało. Sąd podkreślił, że do nałożenia przedmiotowej kary wystarczy bezsporne ustalenie, że rozpoczęto korzystanie chociażby z części obiektu budowlanego bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Taka sytuacja zaistniała w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, co obligowało PINB do wymierzenia spornej kary pieniężnej. Ponadto, Sąd zauważył, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że dobudowane pomieszczenia na piętrze budynku, mimo że znajdowały się w nich meble i produkty przeznaczone do sprzedaży, nie były użytkowane. Tym samym uwzględniły stanowisko prezentowane przez skarżącego, że umieszczenie przedmiotów niezbędnych do prowadzenia działalności handlowej może świadczyć jedynie o przygotowaniu do przyszłego prowadzenia takiej działalności i nie dowodzi, że taka działalność jest już prowadzona. Dotyczy to jednak wyłącznie pomieszczeń piętra budynku, gdyż rozbudowane pomieszczenia parteru były niewątpliwie użytkowane bez uprzedniego uzyskania stosownej decyzji. Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo, w świetle art. 59f ustawy Prawo budowlane ustaliły wysokość kary za przystąpienie do użytkowania budynku, przyjmując stawkę opłaty (s) w wysokości 500 zł, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) - 15,0 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) - 1,0 oraz podwyższając iloczyn tych wskaźników dziesięciokrotnie, co doprowadziło do ustalenia przedmiotowej opłaty w wysokości 75.000 złotych. Postępowanie, jego zdaniem, zostało przeprowadzone w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. P., wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnieniu wyroku polegające na nie odniesieniu się do wszystkich okoliczności sprawy, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i przyjęciem, że skarżący korzystał z dobudowanych części budynku, podczas gdy do budynku przynależały na parterze dwa odrębna wejścia oraz podczas kontroli odbywało się szkolenie pracowników. Skarżący kasacyjnie jednocześnie wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów - fotografii nr 1, 2 i 3 oraz protokołu kontroli z dnia 13 września 2019 r. na okoliczność: użytkowania "starej" części budynku, nie korzystania przez skarżącego z dobudowanej części tzw. wiatrołapu, istnienia trzech wejść do budynku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że nie przystąpił do użytkowania rozbudowanego i nadbudowanego budynku. Korzystał tylko i wyłącznie z tzw. starej części budynku. Stwierdził, iż Sąd błędnie ustalił stan faktyczny. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż dobudowany wiatrołap jest jedynym wejściem do budynku, co nie jest prawdą. Na parterze są dwa odrębne, niezależne od siebie wejścia (fotografia nr 1, 2 i 3). Świadczy również o tym zapis w protokole kontroli z dnia 13 września 2019 r. Skarżący wyjaśnił, iż pomieszczenia znajdujące się w "starej" części budynku były użytkowane nieprzerwanie w trakcie trwania inwestycji. Wcześniej w tych samych pomieszczeniach prowadzony był zakład fryzjerski. Pomieszczenia, które powstały w wyniku rozbudowy i nadbudowy w trakcie wykonywania robót były oddzielone od pomieszczeń użytkowanych i nie prowadzono w nich działalności. Nie korzystano z tzw. wiatrołapu oraz pomieszczenia mycia włosów. Na zdjęciach wykonywanych podczas kontroli znajdowały się osoby odbywające szkolenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy. Sąd zobowiązany jest zatem do rozpoznania skargi kasacyjnej w jej granicach, które wyznaczają sformułowane w niej zarzuty. Złożona skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Skarżący sformułował jedynie zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. Taka konstrukcja zarzutu jest błędna. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. należy przede wszystkim wiązać z naruszeniami przepisów postępowania, których dopuściły się organy orzekające w sprawie, jeżeli naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na jej wynik. Samo powołanie wymienionego artykułu nie ma żadnego znaczenia prawnego, bowiem przepis ten określa jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w sytuacji, gdy organy dopuszczą się naruszeń konkretnych przepisów postępowania, co powinno zostać ustalone w postępowaniu sądowym. W skardze kasacyjnej, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej zarzutami, należy zatem wskazać konkretne przepisy procesowe, których stosowanie przez organy administracyjnie wadliwie zostało ocenione przez Sąd I instancji i powiązać te przepisy z powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. to trzeba zauważyć, że stanowi on, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Wymieniony przepis można zatem naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, omawiany przepis nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny ( por. wyrok NSA z dnia 01.12.2020r., sygn. akt II OSK 1586/18 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, autor skargi kasacyjnej, kwestionując w jej uzasadnieniu prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych, nie sformułował poprawnie zarzutów, które umożliwiły by Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poddanie kontroli instancyjnej, we wskazanym zakresie, zaskarżonego wyroku. Nadmienić także trzeba, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszystkim wymogom określonym w art. 141 § 1 p.p.s.a. Wobec braku właściwych zarzutów naruszenia przepisów postępowania kwestionujących ustalony stan faktyczny w sprawie, niecelowe było dopuszczanie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej fotografii. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.